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Jugements du Tribunal des Communautés européennes- 21
septembre 2005
Affaires
T-306/01 et
T-315/01*
Maya LAIDI
Dans
ces deux affaires aux enjeux identiques, les requérants Mrs. Yassin Abdullah
Kadi et Ahmed Ali Yusef ainsi que la société Al Barakaat International
Foundation, demandaient l’annulation des règlements communautaires intégrant
les résolutions
1267(1999),
1333(2000),
1390(2002),
1452(2002) et enfin
1455(2003) du Conseil de Sécurité des Nations Unies. Ces résolutions,
adoptées dans le cadre du chapitre VII de la Charte des Nations Unies,
visent à lutter contre le terrorisme international en instituant des mesures
de gel de fonds et des ressources financières pour les personnes et entités
liées à O. Ben Laden, au réseau Al Qaida et aux Talibans. Les requérants
soutenaient principalement que les règlements en cause violaient leurs
droits fondamentaux et de cette manière, demandaient au TPICE d’exercer,
indirectement, un contrôle sur les résolutions du Conseil de Sécurité :
« Tout contrôle de la légalité interne du règlement attaqué, notamment au
regard des dispositions ou principes généraux du droit communautaire
relatifs à la protection des droits fondamentaux, impliquerait donc que le
Tribunal examine, de façon incidente, la légalité desdites résolutions ». (§
266). Ces décisions posent le problème de l’articulation de l’ordre
juridique international issu des Nations Unies avec l’ordre juridique
communautaire, de l’étendue du contrôle de légalité par le Tribunal des
Communautés, enfin, du respect des droits fondamentaux.
En
ce qui concerne l’articulation de l’ordre juridique international issu des
Nations Unies avec l’ordre communautaire, les requérants estimaient que le
Conseil de l’UE n’était pas tenu de mettre en œuvre les sanctions
prises par le Conseil de Sécurité (§ 200) et « qu’il n’existe aucun
engagement absolu en vertu de l’article 25 de la Charte des Nations Unies »
(§ 201). En effet, selon eux, « La Charte des Nations Unies s’adressant
exclusivement à des Etats et ne créant ni droits ni obligations dans le chef
des particuliers, il serait permis de se demander si les Etats membres de
l’ONU sont liés par les décisions du Conseil de Sécurité imposant des
sanctions contre O. Ben Laden et les personnes qui lui sont associées. »
Plus, ils affirment qu’ « on pourrait même se demander si ces décisions ne
sont pas contraires à l’objectif explicite des Nations Unies de promouvoir
les droits de l’homme et les libertés fondamentales pour tous, conformément
à l’article 1er, paragraphe 3, de la Charte des Nations Unies. (§
204).
Pour
le Tribunal, la situation est claire : « (…) les obligations des Etats
membres de l’ONU au titre de la Charte des Nations Unies l’emportent
incontestablement sur toute autre obligation de droit interne ou de droit
international conventionnel ». (§ 231). Cette règle de primauté trouve son
fondement dans l’article 103 de la Charte et a pour conséquence qu’ « en cas
de conflit entre les obligations des membres des Nations Unies en vertu de
la présente Charte et leurs obligations en vertu de tout autre accord
international, les premières prévaudront. (§ 233).
Les
juges poursuivent leur démonstration en expliquant que les résolutions
adoptées par le Conseil de Sécurité au titre du chapitre VII de la Charte
des Nations Unies ont un effet obligatoire pour tous les Etats membres de
communauté, lesquels doivent prendre toute mesure nécessaire pour assurer
leur mise en œuvre (§ 239) et même « laisser inappliquée toute disposition
de droit communautaire, fût-elle une disposition de droit primaire ou un
principe général de ce droit, qui ferait obstacle à la bonne exécution de
leurs obligations en vertu de la Charte des Nations Unies » (§ 240).
Certes, la Communauté n’est pas membre de l’ONU mais pour le Tribunal, la
Communauté doit être considérée comme liée par les obligations résultant de
la Charte des Nations Unies, de la même façon que le sont ses Etats
membres », car au moment de conclure le traité instituant la CEE, les Etats
membres étaient déjà liés par leurs engagements au titre de la Charte des
Nations Unies. (§ 243-244).
Cette
primauté entraîne deux effets :
a) la
compétence de la Communauté lorsqu’elle met en œuvre les résolutions du
Conseil de Sécurité est une compétence liée. Il est donc impossible de
modifier ou même contrôler le contenu des listes établies par le Comité des
sanctions des Nations Unies (§ 213 à 215- 265-328).
b)
Le contrôle juridictionnel des résolutions du Conseil de Sécurité est
quasiment impossible. En effet, le Conseil de Sécurité est seul compétent
pour évaluer ce qui constitue une menace contre la paix et la sécurité
internationales et déterminer les mesures à adopter.
Le
Tribunal note que cette appréciation relève de la « responsabilité
exclusive » du Conseil de Sécurité et « échappe, comme telle, à la
compétence des autorités et juridictions nationales ou communautaires ». (§
270). Il conclut sur ce point : « Force est donc de considérer que les
résolutions en cause du Conseil de Sécurité échappent en principe au
contrôle juridictionnel du Tribunal et que celui-ci n’est pas autorisé à
remettre en cause, fût-ce de manière incidente, leur légalité au regard du
droit communautaire. Au contraire, le Tribunal est tenu, dans toute la
mesure du possible, d’interpréter et d’appliquer ce droit d’une manière qui
soit compatible avec les obligations des Etats membres au titre de la charte
des Nations Unies ». (§ 276).
Les
requérants invoquaient pourtant l’atteinte à leurs droits fondamentaux, en
particulier la violation de leur droit à disposer de leurs biens, la
violation des droits de la défense et du droit à un recours juridictionnel
effectif. Le Tribunal leur ouvre une voie, certes très étroite, celle du jus
cogens.
Ainsi, le Tribunal est néanmoins « habilité à contrôler, de manière
incidente, la légalité des résolutions en cause du Conseil de Sécurité au
regard du jus cogens, entendu comme un ordre public international qui
s’impose à tous les sujets du droit international, y compris les instances
de l’ONU, et auquel il est impossible de déroger » (§ 277). Le jus cogens
est une norme impérative du droit international, définie comme une norme à
laquelle aucune dérogation n’est permise. Le jus cogens s’impose donc tant
aux membres de l’ONU qu’à ses organes. Il constitue la seule limite au
principe de l’effet obligatoire des résolutions du Conseil de Sécurité :
« elles doivent respecter les dispositions péremptoires fondamentales du jus
cogens » (§ 281).
Le
Tribunal explique que « Dans le cas contraire, aussi improbable soit-il,
elle ne lieraient pas les Etats membres de l’ONU ni, dès lors, la
Communauté » (§ 281). Pour le Tribunal, les mesures de gel de fonds ne
violent aucune norme de jus cogens dans la mesure où des dérogations et
exemptions à caractère humanitaire (fonds nécessaires à des dépenses de
base : vivres, frais médicaux, loyers, impôts…) sont prévues par la
résolution 1452 (2002). Les personnes faisant l’objet de sanctions ne sont
donc pas soumises à un traitement inhumain ou dégradant.
De
plus, le Tribunal précise que le gel des fonds est une mesure conservatoire
qui ne remet pas en cause la substance même du droit de propriété mais
affecte uniquement l’utilisation de ces fonds. D’autre part, un mécanisme de
réexamen du régime général des sanctions est organisé permettant aux
intéressés de soumettre à tout moment leur cas au Comité des sanctions pour
réexamen, par l’intermédiaire de l’Etat membre de leur nationalité ou de
leur résidence. (§ 300-301). Ils peuvent ainsi obtenir leur retrait de la
liste des personnes visées par les sanctions, ou une dérogation au gel des
fonds.
Mais
il est vrai que la procédure devant le Comité des sanctions ne confère pas
directement aux intéressés eux-mêmes le droit de se faire entendre par
celui-ci. (§ 314). Selon le Tribunal, « Une telle restriction au droit
d’être directement et personnellement entendu par l’autorité compétente ne
saurait toutefois passer pour inadmissible au regard des normes impératives
du droit international ». Il est à ce propos intéressant de relever que deux
des requérants initiaux ont bien été entendus par le Comité des sanctions
par l’intermédiaire de leur gouvernement et ont été radiés de la liste des
personnes auxquelles s’applique le gel des fonds (§ 318).
Enfin, s’agissant du droit à une voie de recours juridictionnel, le Tribunal
observe que le Conseil de sécurité n’a pas estimé opportun d’établir une
juridiction internationale indépendante chargée de statuer sur les recours
dirigés contre les décisions individuelles prises par le Comité des
sanctions. (§ 340). Certes, le droit d’accès à un tribunal figure à
l’article 14 du PIDCP, mais il n’est pas absolu. Il peut faire l’objet de
dérogations, notamment en cas de danger public exceptionnel menaçant
l’existence de la nation (art 4 § 1 du PIDCP) ainsi qu’en raison de des
immunités dont bénéficient les Etats et les organisations internationales.
« En
l’espèce, le Tribunal considère que la limitation du droit d’accès des
requérants à un tribunal, résultant de l’immunité de juridiction dont
bénéficient, en principe, dans l’ordre juridique interne des Etats membres
des Nations Unies, les résolutions du Conseil de Sécurité adoptées au titre
du chapitre VII de la Charte des Nations Unies, (…) est inhérente à ce
droit, tel qu’il est garanti par le jus cogens » (§ 343).
Le
Tribunal va plus loin en affirmant qu’ « une telle limitation est justifiée
tant par la nature des décisions que le Conseil de Sécurité est amené à
prendre au titre du chapitre VII de la Charte des Nations Unies que par le
but légitime poursuivi. Dans les circonstances de l’espèce, l’intérêt des
requérants à voir leur cause entendue sur le fond par un tribunal n’est pas
suffisant pour l’emporter sur l’intérêt général essentiel qu’il y a à ce que
la paix et la sécurité internationales soient maintenues face à une menace
clairement identifiée par le Conseil de Sécurité. (§ 344).
Finalement, le Tribunal estime que le mécanisme de « communication » avec le
Comité des sanctions et la possibilité de s’adresser à lui à tout
moment pour obtenir le réexamen des cas individuels constitue « une autre
voie raisonnable pour protéger adéquatement les droits fondamentaux des
requérants tels qu’ils sont reconnus par le jus cogens » (§ 345).
Pour
le Tribunal, les requérants n’ont pas subi de violations de leurs
droits fondamentaux et le recours doit être rejeté. (§ 347).
Il
est important de noter que la décision du Tribunal ne prend pas en compte la
résolution 1617 du Conseil de Sécurité du 29 juillet 2005 qui précise
les obligations des Etats concernant les personnes et entités figurant sur
la liste du Comité des sanctions. Ces personnes doivent être informées des
mesures prises à leur encontre ainsi que des règles suivies par le Comité en
particulier les procédures d’inscription et de radiation. Elles doivent
également avoir connaissance des dérogations prévues par la résolution
1452(2002). (Note
Prof. P. Weckel, Sentinelle du 28/08/2005).
En
conclusion, ces décisions montrent que pour les juges du Tribunal de
première instance des communautés, l’ordre et la stabilité de l’édifice
international reposent sur la suprématie du droit du Conseil de Sécurité.
Leur argument est qu’ « un contrôle juridictionnel complet risquerait de
saper le système de l’ONU tel qu’il a été établi en 1945, pourrait porter
gravement atteinte aux relations internationales de la Communauté et des
Etats membres et entrerait en contradiction avec l’obligation qu’a la
Communauté de respecter le droit international ». (§ 225). Il n’y a donc pas
d’autonomie de l’ordre juridique communautaire par rapport à l’ordre
juridique issu des Nations Unies (§ 258). Toutefois, en matière de lutte
contre le terrorisme international, l’on peut comprendre « l’unité
d’action » des Nations Unies et de l’Union européenne.
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Nota. Les références sont celles de l’affaire T-306/01, les problèmes de
droit étant identiques pour l’affaire T-315/01
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Obs.
Je réserverai bien entendu le commentaire de ces décisions
particulièrement importantes à la chronique de la RGDIP. Je tiens à
souligner toutefois que la position adoptée par le juge communautaire
ne devrait pas être interprétée comme une approbation du mécanisme
actuel des sanctions du Conseil de sécurité. En effet, il est
responsable du respect de l'état de droit communautaire, non de l'état
de droit international. Il renvoie simplement la balle au Conseil de
sécurité. En raison de l'évolution des pratiques du Conseil, les
insuffisances dans la protection des droits des personnes sont
devenues insupportables. En effet, les sanctions ont été
individualisées, puisqu'elles visent les personnes mêmes qui font
obstacle à la paix et à la sécurité internationales. Or les garanties
de droit n'ont pas été introduites, faisant du Conseil de sécurité un
organe de haute police (PW). |
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