CONFERENCE DE BALI : renforcement de la Convention sur les changements climatiques et indispensable préparation de l'après Kyoto

Introduction

Au mois de décembre 2007, s’est tenue la médiatique réunion de Bali au cours de laquelle ont eu lieu la 13ème Conférence des membres de la Convention sur les changements climatiques (CCCC - COP 13), la 3ème réunion des Etats Parties au Protocole de Kyoto (Protocole ; CMP 3) ainsi que la 4ème réunion du Groupe de Travail Ad Hoc (AWG 4). Ces réunions étaient attendues avec beaucoup d’espoir, en particulier en ce qui concerne d'une part le renforcement du caractère multilatéral du processus pro-environnemental entrepris, notamment côté « application » ; d'autre part la définition des évolutions du processus de coopération (au-delà de la période 2012) nécessaires pour accomplir l’objectif premier de la Convention formulé à son article 2 : "stabiliser les concentrations des gaz à effet de serre dans l'atmosphère à un niveau qui empêche toute perturbation anthropique dangereuse du système climatique".

Les résultats obtenus par ces discussions, semble-t-il très dures, permettent de voir le "verre à moitié plein" : le nouveau fonds d’adaptation au changement climatique, les mécanismes de lutte contre la déforestation, les transferts de technologie et la "Bali Road Map" sont considérés comme les principales avancées. Parallèlement la démarche entreprise apparait excessivement prudente notamment par rapport aux plus récentes données du GIEC (Groupe d'Experts Intergouvernemental sur l'Évolution du Climat), et les questions les plus complexes ont encore été laissées aux négociations des années à venir.

Néanmoins on sort de Bali avec une nouvelle "route" : le Plan d’Action de Bali (Bali Action Plan) qui marquera dans le cadre de la COP 13, le "dialogue conventionnel" déterminant ainsi le parcours pour les deux prochaines années (les Conférences de 2008 et 2009 qui se tiendront respectivement en Pologne et au Danemark). L’évolution réside donc dans le fait que "les pourparlers" (ledit dialogue), entrepris en 2005 puis renforcés à Nairobi 2006 (voir Sentinelle), s’institutionnalisent par la mise en place d’un groupe de travail ad hoc qui conduira tout le processus (page 3 ; "Decides that the process shall be conducted under a subsidiary body under the Convention, hereby established and known as the Ad Hoc Working Group on Long-term Cooperative Action under the Convention" ; voir 7.2i CCCC). Dans cette perspective, les Parties ont à l’esprit l’objectif ultime de parvenir en 2009 à une évolution opérationnelle de la Convention Cadre sur les changements climatiques à l'égard de laquelle tous les pays membres seront plus fortement engagés.

La Conférence de Bali peut être lue comme une étape préliminaire à la prochaine application par les Etats Parties de l’article 17 de la CCCC qui discipline l’adoption d’éventuels Protocoles.
La rencontre de Bali est à la fois une reconnaissance et une conséquence des dispositions prévues par la CCCC : le traité doit évoluer selon les indications des nouvelles données scientifiques et à cet égard la Conférence des parties a lancé ce processus par une plus pleine application de la Convention (article 7.2a CCCC) : "Responding to the findings of the Fourth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change that warming of the climate system is unequivocal, and that delay in reducing emissions significantly constrains opportunities to achieve lower stabilization levels and increases the risk of more severe climate change impacts, Recognizing that deep cuts in global emissions will be required to achieve the ultimate objective of the Convention and emphasizing the urgency to address climate change as indicated in the Fourth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change"...

Parallèlement le groupe de travail ad hoc (AWG) pour les Pays de l’Annexe I (dans le cadre COP/CMP) suit une démarche plus forte, faisant expresse référence aux données du GIEC quant à la réduction des émissions à l’échéance 2020. Il s’agit donc de déterminer des amendements au Protocole de Kyoto et en particulier concernant les obligations prévues par l’Annexe B. L’AWG poursuit donc la démarche qu’il avait entrepris dans le cadre de Nairobi, où un objectif de réduction du 50% à l’échéance 2050 fut pour la première fois souligné dans le cadre onusien. Si les avancées juridiques dans la Convention cadre restent lentes, dans le cadre plus restreint des Parties au Protocole nous notons une démarche plus forte, voir plus typiquement juridique quant à sa dimension contraignante (voir en particulier les § 3, 9 et 10).

Avant d’analyser plus en détail les différents résultats (2ème partie) de la Conférence de Bali (cf. les documents en anglais sur le site de la UNFCCC), il peut être utile de mentionner les attentes existantes sur la base de la précédente réunion de Nairobi et de les confronter avec les évolutions produites en 2007 (1ère partie). Avec la Conférence de Bali, c'est un changement de perspective, une "réelle montée de la question des changements climatiques dans le débat public " qui peut être source de contraste dans la compréhension et l’analyse des résultats obtenus dans la ville indonésienne.

1ère partie : Les attentes et les objectifs.

§. 1. La réunion de Nairobi (2006).

La 12ème réunion de la Conférence des Parties à la Convention sur les changements climatiques s’était terminée par la réaffirmation de la nécessité de développer le dialogue afin de renforcer l’application de la CCCC. Grâce à la Décision /COP13 arrêtant le "Bali Action Plan", une route à été prévue, esquissant les moyens de négocier à l'avenir, prévoyant un groupe ad hoc pour mener les progressions et fixant une date butoir au processus. Dans ce contexte, le gouvernement américain, sous la pression des démocrates, montrait une certaine ouverture au processus multilatéral tout en affichant une ferme opposition à des engagements contraignants.

"Vous devez vous souvenir d'où nous venons: à Nairobi personne ne voulait de négociation, on ne parlait que de dialogue ; maintenant nous sommes à un point où tout le monde veut négocier".

La 12ème réunion a vu également la naissance du « Cadre de Nairobi », action politique qui s’est essentiellement concentrée dans la promotion de projets MDP (mécanismes de développement propre) en Afrique, afin de déterminer les priorités et favoriser les liens parmi les différents partenaires. En 2006 le Brésil fut le principal promoteur de l’inclusion de la protection des forêts dans les mécanismes MDP afin de récompenser les efforts de préservation des forêts: mais alors toute décision fut renvoyée à la réunion de 2007. Lors de la Conférence de Bali, les Parties sont parvenues à des importants résultats concernant ce dossier, témoignant le rôle croissant des pays du Sud dans la discussion sur le changement climatique.

§. 2. Les avancées et les espoirs nés en 2007.

L'année 2007 a été exceptionnelle sur la question des changements climatiques qui a retenu largement l’attention : le prix Nobel de la Paix a été assigné au GIEC dont les rapports ont pu alors connaître une plus grande ouverture et l’intérêt montré par le G8 (+5), le Conseil de Sécurité, l’Assemblée Générale, la réunion de Haut Niveau a présenté un "crescendo" montrant la nécessité et la volonté (embryonnaire) de s’attaquer "maintenant et de manière forte" à la thématique "climat et influence humaine".

Dans ce contexte, les espoirs qui entouraient la Conférence de Bali n’ont pas obtenu une réponse satisfaisante : la délégation américaine a refusé de signer une feuille de route dans laquelle les Parties s’engageaient de manière contraignante à réduire globalement les GES selon les données du 4ème Rapport du GIEC. De plus, le Plan ne fait pas une référence directe aux données du GIEC selon lesquelles les GES devraient être réduits de 25 % à 40 % d’ici 2020, comparés aux niveaux de 1990 . Pourtant cette réduction est nécessaire si on veut limiter en 2050 le réchauffement à 2° C. (paramètre retenu par l’Union Européenne et conforme à l’objectif de l’article 2 de la Convention sur les changements climatiques). En effet, le Plan se limite à renvoyer cette question dans une note en bas de page (cf.FCCC/CP/2007/L.7/Rev.1 Revised Draft decision-/CP13 mentionnant en note 1les pages idoines à consulter).

Le double objectif (2020 pour les Etats industrialisés, 2050 pour toutes les Parties) était très ambitieux. Il revenait à définir un horizon très contraignant aux Etats-Unis, mais aussi, pour 2050, aux pays en développement. Ceux-ci ont semblé accepter cette logique, parce qu'elle impliquait les Etats-Unis. Ces derniers, appuyés par le Japon, le Canada et la Russie, ont cependant fermement refusé l'inclusion de la fourchette 25 %-40 % dans le texte. En conséquence, les pays en développement ont refusé que soit invoquée l'échéance de 2050, en ce qui les concerne.

Un texte de compromis a été élaboré, sur la base duquel l’ensemble des pays développés prendra des engagements pour des actions appropriées au niveau national, actions qui seront vérifiables et mesurables (notamment quant à la limitation des émissions et des objectifs de réduction quantifiés) tout en garantissant la capacité de comparer les efforts et en tenant compte des différences dues à la situation nationale de chacune des Parties. Parallèlement, les pays en développement devront également adopter des actions de réduction appropriées au niveau national. Le résultat de la Conférence peut donc apparaître comme une avancée réelle, avec une réelle dimension pragmatique, étant donné les divergences qui ont pu et peuvent encore se manifester; cependant cette avancée est toute relative sur le plan des considérations et connaissances scientifiques sur les évolutions climatiques dont on a une connaissance relativement approfondie (cf. néanmoins l'expression de critiques dans le texte ci-joint : Warming Inequivocal : le débat existe encore sur les informations scientifiques des Rapports GIEC). Le renforcement du multilatéralisme reste par ailleurs avec la Conférence de bali, le socle d'une indispensable lutte constructive et globale contre les changements climatiques (voir les considérations préliminaires du dossier Sentinelle sur le Protocole de Kyoto).

2ème Partie : Les mesures concrètes issues de la Conférence de Bali sur les changements climatiques

Le bilan de la Conférence de Bali doit s'apprécier au regard de la période de transition dans laquelle elle se situe; la Conférence s'est placée à la fois dans le passé et dans l'avenir pour assurer à ce haut niveau diplomatique l'appréhension la plus judicieuse et opérationnelle possible de la problématique des changements climatiques. Il s'est donc en partie agi d'une part de rendre compte des évaluations du Protocole de Kyoto pour pouvoir proposer de nouveaux conseils ou lignes de conduite, pérenniser l'existence et le rôle tant de certaines institutions telles que le AWG, le Groupe d'expert sur les transfert de technologies, que de programmes déjà éprouvés mais encore susceptibles d'amélioration. D'autre part, la Conférence de Bali aura aussi été celle des rendez-vous, notamment pour 2012 afin de préparer et de concrétiser un prochain accord d'après Kyoto. Enfin, cette Conférence qui a cherché à rationnaliser au mieux la présente période charnière 2008-2012 a pu mettre en évidence ses priorités d'action et consacrer une attention particulière aux différents domaines dans lesquels les divers Etats devaient s'engager dès à présent; c'est notamment ce qui ressort du Plan d'Action de Bali (Bali Action Plan).

§. 1. Les priorités d'action

Les domaines privilégiés d'action pour la période de transition 2008-2012 ont été identifiés par le Bali Action Plan. De façon plus pragmatique, des thématiques ont été particulièrement détaillées et développées afin de renforcer la lutte contre les changements climatiques : pour l'essentiel la déforestation, les transfert de technologies, les mécanismes de développement propre.

1. Le plan d'action de Bali

Les Parties à la Conférence sur les changements climatiques ont décidé que le programme serait conduit par le "Ad Hoc Working Group on Long-term Cooperative Action under the Convention" qui établira ses conclusions en 2009 à la 15ème session de la Conférence.

Le processus du plan de Bali tend à une certaine pérennité de par la généralité des actions visées dans ce document; peu technique et énumérant les priorités d'action en termes généraux, il aura vocation à dépasser la date butoir de 2012. Il réaffirme des principes d'ores et déjà acquis d'une coopération à long terme basée sur une vision commune, la responsabilité globale mais différenciée des Etats selon leurs capacités ...
Le plan d'action de Bali vise ainsi à développer encore davantage les points suivants :
- les actions nationales et internationales sur la réduction des changements climatiques,
- les actions d'adaptation (aux changements climatiques)
- le développement technologique et le transfert de technologies pour soutenir les mesures de réduction ou d'adaptation
- la coopération technologique, les ressources financières et l'investissement pour soutenir également les actions de réduction ou d'adaptation.

2. les domaines d'action pratiques privilégiés par la Conférence de Bali

Deux domaines ont fait l'objet d'attentions particulières qui se sont traduites par l'adoption de documents propres à la Conférence de Bali. Ces documents à vocation pragmatique ont été adoptés tant dans le cadre de la Convention cadre sur les changements climatiques (documents CP 13) que du Protocole de Kyoto (documents CMP 3). Ils se caractérisent par leur dimension "soft law" quant aux engagements attendus des Etats et leur dimension très institutionnelle par le rôle essentiel dévolu aux organes investis de la mise en oeuvre des objectifs de la Convention sur les changements climatiques et du Protocole de Kyoto.

2.1. Thématique de lutte contre la déforestation.

Sachant que 20 % des émissions de gaz carbonique proviennent de la déforestation, les documents suivants ont été adoptés :
- Reducing emissions from deforestation in developing countries: approaches to stimulate action; Decision -/CP.13
- Good practice guidance for land use, land-use change and forestry activitiesunder Article 3, paragraphs 3 and 4, of the Kyoto Protocol; Draft decision -/CMP.3
- Implications of possible changes to the limit for small-scale afforestation and reforestation clean development mechanism project activities;Decision -/CMP.3.
Outre les encouragements formulés à l'adresse des Etats dans le domaine de la déforestation, notamment quant à leurs actions nationales, de coopération, de soutien financier, un organe comme le Subsidiary Body for Scientific and Technological Advice (SBSTA) se voit chargé d'entreprendre un programme de travail sur les questions méthodologiques liées à l'éventail des approches tant contraignantes qu'incitatives visant à réduire les émissions de gaz à effet de serre et la dégradation de forêt dans les pays en voie de développement; il est envisagé une certaine transparence de l'information en constituant une plateforme internet auprès de laquelle les Etats pourraint rendre compte de leurs actions dans ce domaine.

2.2. Thématique du transfert de technologie.

Ont été adoptés les documents suivants :
- Développement et transfert de technologies under the Subsidiary Body for Scientific and Technological Advice, Decision -/CP.13
- Development and transfer of technologies under the Subsidiary Body for Implementation,Decision -/CP.13

Malgré les actions qui ont pu être entreprises, les Parties à la Conférence notent dans ces document le besoin crucial de progresser dans ce domaine; elles insistent ainsi sur ce point par la formule suivante : "Recognizing that there is a crucial need to accelerate innovation in the development, deployment, adoption, diffusion and transfer of environmentally sound technologies among all Parties, and particularly from developed to developing countries, for both mitigation and adaptation".
Les progrès attendus résulteront selon les documents précités, d'une collaboration des trois grands acteurs dans ce domaine : les gouvernements, la communauté scientifique et le monde de l'industrie. Néanmoins, un rôle essentiel est reconnu à "l'Expert Group on Technology Transfer" dont la mission a du reste été reconduite pour 5 ans. Cet organisme devra aider à la constitution d'accords de soutien financier et sur le plan technique oeuvrer au développement de la performance des indicateurs dans ce secteur. L'annexe 1 du premier document précité est essentiel sur le plan pratique puisqu'il adopte diverses recommandations sur le transfert de technologie pour le moyen terme (2007-2012) afin de faciliter celui-ci.

Le SBI cherchera à mettre en exergue les éléments fondamentaux à prendre en compte pour toute nouvelle initiative dans le transfert de technologie : "The implementation of technology needs assessments; Joint research and development programmes and activities in the development of new technologies; Demonstration projects; Enabling environments for technology transfer; Incentives for the private sector; North–South and South–South cooperation;Endogenous capacities and technologies; Issues associated with meeting the agreed full incremental costs; Licences to support the access to and transfer of low-carbon technologies and know-how; A window for, inter alia, a venture capital fund related to, or possibly located in, a multilateral financial institution".

§. 2. Les engagements pris à la Conférence de Bali sur les changements climatiques.

Les engagements pris par les Etats lors de la Conférence de Bali touchent des accords relatifs au budget, au Fond d'adaptation, au programme de travail du AWGet à un calendrier pour le court et moyen terme.

1. Le Fond d'adaptation aux changements climatiques

Ce texte de la CMP 3 relatif au Fond d'Adaptation, témoigne d' un effort institutionnel et d'un engagement auprès des Pays en Développement (PED). En effet, les Parties ont désormais voulu rendre effectif le Fond d'Adaptation par gestion de celui-ci par un organe de direction dont les missions sont définies assez précisemment par énumération de 13 fonctions : pouvoir d'intiative en termes de normes, de projets, d'évalation, de retour d'expérience ... (voir point numéro 5 du document Adaptation Fund CMP3). Il a été prévu que la gestion de ce Fonds spécial, au sein du Fonds pour l'environnement mondial (Global Environment Facility), laisse une place importante aux PED. Financé par un prélèvement de 2% sur les Mécanismes de développement propre (MDP) et doté de 80 M de dollars, il devrait atteindre 300 à 500 M de dollars entre 2009 et 2012.

2. Engagements budgétaires.

Dans le cadre de Conférence de la Convention sur les changements climatiques, le document adopté par la COP13 révèle un bdget bi-annuel 2008−2009 qui s'élève à 54,031,584 USD, soit 41,172,068 EUR (cf. biennium budget COP13. L'annexe de ce doument est intéressante pour une appréciation des coûts institutionnels et de l'échelle des contributions des Etats parties pour 2008-09 (même remarque à propos du programme budgetaire 2008–2009 de la CMP3).

3. Un calendrier ferme arrêté : les parties ont déterminé un agenda avec des dates butoirs.

3.1. Les futures Conférences.

En vertu du calendrier arrêté, la 14ème session de la Conférence des Parties à la CCCC et la 4ème session des Parties au Protocole de Kyoto se tiendra en Pologne (Poznan, 1er-12 décembre 2008), et les 15ème et 5ème session des Parties au Danemark, (Copenhagen, 30 Novembre-11 Décembre 2009). Enfin, ont même été déterminées les dates des sessions pour 2012 (14–25 Mai et 26 Novembre-7 Décembre). Cette précision dans l'agenda semble bien faire montre de ne pas rater les rendez-vous (dans leur aboutissement ...). Citons ici les conclusions évocatrices de Rachmat Witoelar, Président de la COP13 : "The road from Bali to Poznan and Copenhagen must be paved not with good intentions but concrete actions and rigorous implementation" (in Closing of Joint High-Level Segment Bali, 15 December 2007) et celles de Ivo de Boer, Secrétaire exécutif de la Convention-Cadre des Nations Unies sur les Changements Climatiques "This is an incredibly exciting agenda." (conclusions Ivo de Boer).

3.2. Rendez-vous pour les Etats Parties.

Par ailleurs, divers "rendez-vous" ont été fixés aux Etats Parties afin de pouvoir rendre compte de leurs "points de vue", analyses de certains questions en suspens afin de faire évoluer celles-ci. Notons à ce titre les points suivants :

- pour les buts et le contenu de la seconde évaluation du Protocole de Kyoto (Scope and content of the second review of the Kyoto Protocol pursuant its article 9, CMP 3) : RDV est pris auprès des Etats Parties afin de transmettre le 7 mars 2008 leurs conclusions et suggestions, notamment : "Point 6. d : The scope, effectiveness and functioning of the flexibility mechanisms, including ways and means to enhance an equitable regional distribution of clean development mechanism projects; Point 6. e : "The minimization of adverse effects, including the adverse effects of climate change, effects on international trade, and social, environmental and economic impacts on other Parties, especially developing country Parties ... ";
- pour la 4ème évaluation du mécanime financier (Fourth review of the financial mechanism, COP13), les Parties sont invitées à soumettre au secrétariat dès le 21 Mars 2008, leurs travaux et orientations. Même rendez-vous pour la thématique de la déforestation et les questions méthodologiques y afférentes ...

Au delà de ces données purement factuelles, le calendrier établi montre combien cette période de transition est essentielle et suppose une complète implication des Etats pour donner ses pleins résultats : arriver à formaliser un "après Kyoto" qui se base explicitement sur les conclusions du GIEC (cf. Fourth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change, Draft decision -/CP.13 : point 4 : "Urges Parties to the Convention and invites Parties to the Kyoto Protocol to make use ofthe information contained in the Fourth Assessment Report in their discussions under all relevant agendaitems, including those pertaining to the negotiations on future action on climate change; point 5 : "Further encourages Parties to draw, as appropriate, on the information contained in theFourth Assessment Report in the development of their national policies on climate change).

3.3. Programmation du travail de l'AWG.

Le "Ad Hoc Working Group" a adopté un véritable programme de travail avec agenda à la clef (cf. AWG Review of work programme, methods of work and schedule of future sessions et notamment l'annexe de ce document). C'est dans ce cadre que divers groupes de travail sont et seront organisés et que la réalité des avancées se produisent pour être ensuite soumis dans les rencontres de niveau diplomatique.

§. 3. Evaluations des mécanismes : satisfaction mais aussi perfectionnement

La Conférence de Bali fait état d'un regard plutôt positif sur ce qui a été entrepris et réalisé tant dans le cadre de la CCCC que du Protocole de Kyoto. Cela signifie que les solutions pratiques aux changements climatiques sont connues et qu'elles ont déjà été largement exposées, au moins dans leur principe ; elles sont donc durables et ne peuvent que se perfectionner du fait de l'ingéniosité de nouveaux moyens techniques et de la politique des Etats Parties (et non Parties) dans la promotion d'une économie du développement durable soucieuse des changements climatiques. Les instruments en effet existent, seule la volonté étatique est encore largement perfectible.
La Conférence de Bali témoigne donc dans cette perspective d'une certaine auto-satisfaction et enjoint à poursuivre les démarches déjà engagées tout en les perfectionnant, notamment sur les questions ci- après.

1. la thématique du développement propre

(cf. le document Further guidance relating to the clean development mechanism CMP 3") : "Takes note with appreciation of the annual report for 2006–2007 of the Executive Board of the clean development mechanism ..."; ce texte invite ainsi le Bureau Executif en tant qu'organe de supervision, à faire en sorte de maintenir cette progression, l'évaluation pouvant être réalisée grace aux rapports annuels de cet organisme.

2. les mécanismes financiers

On trouve une vaste gamme de conseils prodigués au Fonds pour l'Environnement Mondial (GEF) pour mener son action en tant qu'organe opérationel des mécanismes financiers (cf. Additional guidance to the Global Environment Facility).

3. Continuation du programme révisé de New Delhi.

Le programme initial se terminant fin décembre 2007, les Parties ont décidé de poursuivre la démarche (Amended New Delhi work programme on Article 6 of the Convention); en effet, selon l’Organe subsidiaire de mise en oeuvre (SBI), la mise en oeuvre de l’article 6 est un processus de longue haleine ... Un nouveau "cadre favorisant la mise en oeuvre plus poussée de l’article 6 est nécessaire pour promouvoir et faciliter les efforts déployés aux niveaux national et régional". Le But du programme révisé est ainsi exposé dans le document précité : "As part of their national programmes to implement the Convention, and taking into account national circumstances and capacities, Parties are encouraged to undertake activities under the categories listed below, which reflect the six elements of Article 6 : education, training, senibilisation et information du public, participation du public, coopération international"..

4. Conseils dans la mise en oeuvre de l'article 6 du Protocole de Kyoto.

Le document intitulé Guidance on the implementation of Article 6 of the Kyoto Protocol CMP3) insiste notamment sur la publicité et la transparence à donner aux "joint implementation projects".

5. Evaluations des obligations du Protocole de Kyoto.

Le document le plus évocateur de ce satisfecit global est celui relatif aux progrès réalisés dans la réalisation des obligations du Protocole de Kyoto (Demonstration of progress in achieving commitments under the Kyoto Protocol by Parties included in Annex I to the Convention, CMP3 : "Acknowledges the progress made ... in developing and implementing policies and measures, and reducing greenhouse gas emissions ..." ), dont l'annexe est intéressante à consulter sur la présentation chiffrée des efforts réalisés par les Parties de l'Annexe 1de la Convention également Parties au Protocole.

La Conférence de Bali a organisé les moyens de parvenir à l'après Kyoto; espérons lire les futurs documents de la Conférence 2012 empreints d'une même liesse, non seulement pour les générations futures mais d'ores et déjà pour les générations présentes.