Timor Leste : prorogation du mandat de la MINUT

Aude Vasseur

Le Conseil de Sécurité a adopté à l’unanimité (voir le PV de la réunion) la résolution 1802 prorogeant pour une année le mandat de la Mission intégrée des Nations Unies au Timor Leste (MINUT) en maintenant les effectifs actuels.

Le Conseil de Sécurité a salué le bon déroulement des élections présidentielles et législatives en 2007, qui ont permis de mettre en place des institutions dont le fonctionnement s’avère satisfaisant malgré l’opposition du FRETILIN à la formation du gouvernement (voir la dépêche du 23 janvier 2008). En effet, la réaction des autorités aux attaques perpétrées le 11 février 2008 contre le Président et le Premier Ministre (voir la dépêche du 11 février 2008) a montré la capacité de fonctionnement et la compétence des institutions timoraises (voir les dépêche du 12 et du 21 février 2008). Cependant, la situation demeure fragile à certains égards (voir la dépêche du 25 février 2008). Les autorités locales et la MINUT doivent donc concentrer leurs efforts sur 4 domaines prioritaires afin de consolider la stabilité du pays: l’évaluation et la réforme du secteur de la sécurité, le renforcement de la primauté du droit, le développement socio-économique et la promotion de la culture de gouvernance démocratique (voir le communiqué du 21 février 2008).

En ce qui concerne le domaine de la sécurité, la MINUT participe à la reconstitution et au renforcement de la police, qui n’est cependant pas encore en mesure d’assurer elle-même l’application de la loi. La MINUT remplit donc cette fonction à titre intérimaire. Le Secrétaire général a néanmoins annoncé dans son dernier rapport que le transfert des responsabilités à la police nationale pourrait commencer progressivement à partir du mois d’avril.

Malgré ces progrès sur le plan institutionnel et sécuritaire, la mission du Conseil de Sécurité qui s’est rendue au Timor Leste du 24 au 30 novembre 2007, a exprimé ses craintes quant à la dépendance des autorités timoraises vis-à-vis de la communauté internationale (voir le rapport de la mission). En effet, le Timor Leste a reçu une aide internationale dans l’ensemble du processus d’accession à l’indépendance et de construction de l’Etat. Après l’intervention d’une force multinationale, l’INTERFET, pour mettre fin aux violences qui ont eu lieu suite au référendum par lequel le peuple timorais a décidé d’entamer le processus d’indépendance (voir résolution 1264(1999)), l’ONU a créé l’ATNUTO qui était chargée d’administrer le territoire et de mettre en place les institutions étatiques (voir résolution 1272(1999)). Cette mission a été remplacée, suite à l’accession du pays à l’indépendance et au transfert de souveraineté aux nouvelles autorités en mai 2002, par la MANUTO qui devait assister le pays jusqu’au transfert de l’ensemble des responsabilités opérationnelles (voir la résolution 1410(2002)). Cette opération a été remplacée par le Bureau de Nations Unies au Timor Leste, dont le rôle était exclusivement politique (voir sentinelle n°18), mais face aux besoins persistants des autorités locales, le Conseil de Sécurité a décidé de mettre en place la MINUT, une mission multidimensionnelle et intégrée (voir sentinelles n°  51 et 76). 

La représentante du Timor Leste a cependant expliqué qu’il ne s’agit pas d’une dépendance de son pays vis-à-vis de la communauté internationale, mais que l’aide est nécessaire à cause de l’absence de culture et d’expérience politique et administrative dans un pays qui a connu des siècles de non-autonomie (voir le PV de la réunion du 13 décembre 2007). Elle a donc estimé que le maintien de la MINUT serait nécessaire jusqu’en 2012, considérant que les autorités locales auraient besoin des capacités actuelles en matière de police et de sécurité jusqu’en 2010 et qu’ensuite une mission de consolidation serait nécessaire pendant encore 2 années.

La mission du Conseil de Sécurité a également exprimé ses inquiétudes quant à la persistance des divergences de vues entre les dirigeants politiques, qui nuisent à la stabilité politique et entraînent un risque de résurgence des violences (voir le PV de la réunion du 21 février 2008). La reddition à la police de la MINUT d’un des responsables des attaques du 11 février constitue cependant un pas encourageant concernant l’apaisement des tensions dans le pays (voir la dépêche du 25 février 2008). 

Conférence de Wellington  sur l’interdiction des bombes à sous-munitions (BASM)

En attendant Dublin… 

Antonella SAMPO

Du 18 au 22 février 2008, la Nouvelle –Zélande a accueilli dans sa capitale, Wellington, la quatrième Conférence sur l’interdiction des bombes à sous-munitions (BASM). Réunissant les représentants de plus d’une centaine d’ Etats ainsi que des membres de la société civile et des victimes venus de 38 pays (voir la liste des participants), elle a abouti à l’adoption de la déclaration de Wellington signée par 82 Etats (voir la liste des Etat signataires), dans laquelle les signataires se sont engagés à trouver « une solution durable aux graves conséquences humanitaires de l’emploi des armes à sous-munitions », qui doit comprendre l’adoption d’un instrument juridique international contraignant. Ainsi, il semblerait que l’utilisation de ce type d’armes ne réponde pas aux principes de proportionnalité et surtout de discrimination régissant le droit international humanitaire (voir la prise de position du Président du CICR).

La Conférence fait suite à celle de Vienne du début du mois de décembre 2007 (voir Sentinelle n°130 du 16 décembre 2007), considérée comme encourageante pour la suite des discussions qui se déroulent dans le cadre du processus débuté à Oslo début 2007 dont le principal objectif était d’échapper à  l’enlisement des négociations au sein de l’ONU dans cette matière, afin d’aboutir à une interdiction universelle des bombes à sous-munitions.

Cette réunion internationale, qui rappelons-le,  se tient en marge du forum des Nations Unies, marque une nouvelle étape cruciale dans le processus lancé pour l’élaboration et l’adoption d’ un instrument juridique international contraignant sur l’interdiction des bombes à sous-munitions.

Déjà durant cette conférence, les Etats ont débattu sur différents aspects du futur texte en se  fondant sur  le projet de texte et le projet de  rapport explicatif (voir les propositions des délégations sur ce point). En dépit d’une ambiance électrique, certains pays occidentaux hostiles à l’élaboration d’ une convention, se sont finalement ralliés à la position des pays du Sud qui ont fait bloc en soutenant une  interdiction totale et sans délai des bombes à sous-munitions (voir les interventions finales). Ce ralliement peut s’expliquer par le fait que les Etats qui souhaitent participer aux négociations qui débuteront à Dublin, en mai prochain, doivent au préalable adhérer à la Déclaration de Wellington. Refusant de rester en marge des négociations, les Etats qui avaient envisagé l’élaboration d’un texte imposant de faibles obligations ont préféré s’associer pour être au cœur des discussions.

On notera une nouvelle fois  le rôle très actif des ONG. Pour Handicap International: «Comme lors du processus d’interdiction des mines antipersonnel, on voit que lorsque les pays du Sud, premières victimes de ce type d’armes, parlent d’une même voix, ils sont assez puissants pour remettre en cause la domination des Etats producteurs qui d’habitude fixent les règles de ces réunions diplomatiques et protègent leur industrie d’armement.»

En signant la déclaration, 82 Etats se sont prononcés en faveur du contenu de la Déclaration dont la France, l’Allemagne ou la Grande-Bretagne. Cependant, ces Etats ont déjà mis en garde sur leur volonté d’affaiblir la portée du texte, ce qui laisse présager un climat de tension lors de la Conférence du Dublin. Toutefois, les points cardinaux du futur accord ont été cristallisés dans la Déclaration de Wellington. La convention devra :

-                       garantir l’ interdiction de l’emploi, de la production, du transfert et du stockage d’armes à sous-munitions qui causent des dommages inacceptables à la population civile ;

-                         et constituer un cadre de coopération et d’assistance permettant de fournir aux survivants et aux communautés dont ils font partie les soins et la rééducation nécessaires, d’assurer le déminage des zones contaminées, de sensibiliser la population au danger des armes à sous-munitions et de détruire les stocks

Le prochain rendez-vous est donc fixé à Dublin du 19 au 30 mai prochains.

Obs. Ces armes sont-elles "mauvaises" en soi, ou convient-il d'encadrer leur conception (dispositifs fiables d'autodestruction) et leur utilisation (emploi sur un champs de bataille "classique", hors des zones habitées) Un bombardement de zone est contraire au Premier protocole de 1977 lorsqu'il est effectué en zone urbaine, alors qu'il ne l'est pas dans dans un espace dégagé. Convient-il de raisonner différemment pour les armes à sous-munitions ? Le choix concret d'une arme devrait être effectué, non seulement en fonction de l'efficacité militaire, mais aussi en tenant compte de l'impératif de discrimination des cibles civiles et militaires. Une telle réponse circonstanciée au risque que font peser les armes à sous-munitions sur les civils n'est-elle pas finalement la plus appropriée pour parvenir à un équilibre satisfaisant entre les nécessités militaires et le respect des considération d'humanité ? Une interdiction générale ne romprait-elle pas cet équilibre ? (PW)

Etat de droit

et

droit à la sûreté

Droit d’asile : pour le Conseil d’Etat français l’Albanie et le Niger ne sont pas des pays d’origine sûrs

Aude Vasseur

Par sa décision du 13 février 2008, le Conseil d’Etat a annulé l’inscription par le Conseil d’administration de l’Office français de protection des réfugiés et des apatrides (OFPRA) de l’Albanie et du Niger sur la liste des pays d’origine sûrs. La qualité de ressortissant d’un pays sûr a seulement des conséquences procédurales sur la demande d’asile, puisqu’elle ne fait pas obstacle à l’examen individuel de la demande et ne peut constituer un motif de refus (voir la note explicative de l’OFPRA). Cependant, selon l’article L. 741-4 2° du Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, le Préfet refuse la demande d’autorisation provisoire de séjour des demandeurs d’asile provenant d’un pays sûr. De plus, le recours éventuel de la décision de l’OFPRA devant la Cour nationale du droit d’asile (qui a remplacé la Commission des recours des réfugiés) n’a pas d’effet suspensif pour cette catégorie de demandeurs. Leur demande est cependant traitée dans le cadre d’une procédure prioritaire qui impose à l’OFPRA de rendre sa décision dans un délai de 15 jours. Le 30 juin 2005, le Conseil d’administration de l’OFPRA a inscrit sur cette liste le Bénin, la Bosnie-Herzégovine, Cap-Vert, la Croatie, la Georgie, le Ghana, l’Inde, le Mali, Maurice, la Mongolie, le Sénégal et l’Ukraine, conformément à l’article L. 722-1 du Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile. La décision du 16 mai 2006 y a ajouté l’Albanie, la Macédoine, Madagascar, le Niger et la Tanzanie.

L’Association Forum réfugiés a déposé un recours en annulation contre cette décision devant le Conseil d’Etat sur divers fondements. D’une part, elle contestait la légalité externe de la décision considérant que le droit français et le droit européen imposent qu’un vote séparé ait lieu pour chaque pays en vue de son inscription sur la liste des pays sûrs. Le Conseil d’Etat a rejeté cet argument.

D’autre part, l’association contestait la légalité interne de la décision pour trois motifs. En premier, elle considérait que le fait que l’examen des demandes d’asile des ressortissants de pays sûrs soit soumis à une procédure différente par rapport aux demandes des ressortissants d’autres pays constitue une discrimination contraire à l’article 3 de la Convention relative au statut des réfugiés signée à Genève le 28 juillet 1951, qui prévoit que « les Etats contractants appliqueront les dispositions de cette Convention aux réfugiés sans discrimination quant à la race, la religion ou le pays d'origine ». Le Conseil d’Etat considère cependant qu’une simple différence concernant la procédure ne constitue pas une violation de la Convention, dès lors que l’examen individuel de la demande assure le respect des garanties qui s’attachent à la mise en œuvre du droit d’asile. L’Association Forum réfugiés maintient cependant que cette différence procédurale est inéquitable dans la mesure où les demandeurs d’asile ressortissants de pays sûrs peuvent faire l’objet d’une expulsion pendant la procédure (voir le communiqué de presse du 15 février 2008). On peut d’ailleurs s’interroger sur la conformité de cette procédure avec la Directive 2005/25/CE du Conseil de l’Union européenne, dont l’article 7 prévoit que les demandeurs d’asiles sont autorisés à rester dans l’État membre jusqu’à ce que l’autorité compétente se soit prononcée sur la demande (voir sentinelle n° 46). L’alinéa 2 de cet article pose une liste limitative d’exceptions qui n’inclut pas la qualité de ressortissant d’un Etat d’origine sûr.

En second lieu, l’Association Forum réfugiés attaquait la possibilité même de dresser une liste des pays sûrs considérant qu’elle est contraire au principe à valeur constitutionnelle de « l’effet cliqué » énoncé par le Conseil constitutionnel en la matière. Cependant, le Conseil d’Etat s’estime incompétent pour répondre à cet argument qui implique un contrôle de constitutionnalité de la loi, réservé au Conseil constitutionnel.

Enfin, l’Association Forum réfugiés attaquait la décision considérant que les cinq nouveaux Etats  inscrits sur la liste ne remplissent pas les conditions pour être qualifiés de pays sûrs aux termes de l’article L. 741-4 2° du Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, qui prévoit qu’un pays d’origine est considéré comme sûr « s'il veille au respect des principes de liberté, de la démocratie et de l'état de droit, ainsi que des droits de l'homme et des libertés fondamentales ». Le Conseil d’Etat a refusé cet argument en ce qui concerne la Macédoine, Madagascar et la Tanzanie. Il a cependant considéré que, malgré les progrès accomplis, l’Albanie et le Niger ne remplissaient pas ces conditions, notamment en raison de l’instabilité du contexte politique et social dans ces deux Etats (voir la dépêche du 20 février 2008). Il a par conséquent annulé la décision concernant l’inscription de ces deux pays sur la liste des pays sûrs.

Les Etats-Unis sont prêts à intégrer un accord international contraignant de réduction des émissions de gaz à effet de serre

Danilo COMBA

La conférence de Bali a marqué l’adhésion des principales économies au processus de dialogue sur la lutte contre le réchauffement.

La position des Etats-Unis semble désormais différente de celle défendue en 2006 et cela pour différentes raisons. Les changements montrent soit au niveau de législation interne soit de politique internationale l’accomplissement d’une certaine rupture.

1.      L’adoption de lois fédérales contre les changements climatiques et le contrôle des GES

Les Etats-Unis viennent d’adopter les lois « Lieberman-Warner Climate Security Act » (- S. 2191) et l’« Energy Independence and Security Act », ce dernier représentant également une réponse à l’arrêt de la Cour Suprême dans l’Affaire Massachussetts c. EPA (voir Sentinelle).

Le « Climat Security Act » prévoit un système fédéral de contrôle et d’enregistrement des émissions des 6 principaux GES (voir notamment sections 3 ; 1101 ; 1105). Il prévoit de règles aptes à en garantir l’application (Enforcement ; section 1106) par l’action de « the Administrator » qui pourrait conduire à une amende civile maximale de 25000 $ pour chaque jour de violation. Parmi les différents projets présentés devant le Congrès, le modèle « Lieberman » représente un compromis entre la position républicaine et celle progressiste (voir Sentinelle).

“The two caps combined are expected to cover over 80% of total U.S. GHG emissions, although some process related emissions are not covered” (…) and “would result in roughly a 19% reduction from 2005 levels in 2020 and a 70% reduction from 2005 levels by 2050. the two caps combined”.

Dans le préambule de ce texte on trouve une référence importante aux obligations qui découlent de la Convention Cadre des Nations Unies (ratifiée par les Etats-Unis) :  “(Congress finds that) under the United Nations Framework Convention on Climate Change, (…) the United States is committed to stabilizing greenhouse gas concentrations in the atmosphere at a level that will prevent dangerous anthropogenic interference with the climate system”.

Le « Climat Security Act » contient également un Titre V, dédié aux efforts mondiaux dans la lutte contre les changements climatiques (sections 6001-6007). L’accent est mis en particulier sur la CCNUCC et le droit international du Commerce (voir le texte en bas de cette note), soulignant ainsi les intérêts de l’action américaine au niveau international.

2.      La volonté politique d’un accord mondial sur la scène internationale

Comme on le sait le pivot de la position étasunienne est la participation parallèle des économies émergentes. Un commun dénominateur a été trouvé lors de la conférence de Bali, dont l'importance doit être préservée. Les récentes déclarations de M. Daniel Price, conseiller du président George Bush pour les affaires économiques internationales, confirme quelque chose d’attendu « Les Etats-Unis sont prêts à intégrer un accord international contraignant de réduction des émissions de gaz à effet de serre dans le cadre d'un accord par lequel toutes les grandes économies prendraient des engagements similaires », a-t-il déclaré.

Trois places sont essentielles pour que le processus entamé se concrétise dans un accord sur le climat :

1.              le cadre de la CNUCC et en particulier les discussions à l’intérieur du Groupe de Travail ad Hoc pour la coopération à longue terme sous la Convention;

2.              le sommet des huit pays les plus industrialisés, le G8 dans sa formule élargie ;

3.              les réunions des « majors economies » qui ont débutées en septembre 2007.

Ces dernières, sous impulsion étasunienne, regroupent les principales économies lesquelles se réuniront pour la troisième fois à Paris dans le mois d’avril. Ces 16 pays  (les pays du G8, plus la Chine, l'Inde, le Brésil ou l'Afrique du Sud) sont également responsables de 80 % des émissions mondiales. Cadre plus souple, il présente l’avantage de permettre une certaine représentativité tout en permettant d’établir une action environnementale efficace et rapide. Ainsi un accord interne pourra faciliter les travaux de reformulation du système UNFCCC.

Extrait du “Lieberman-Warner Climate Security Act” 

Congress finds that--

(1) unchecked global warming poses a significant threat to--

(A) the national security and economy of the United States;

(B) public health and welfare in the United States;

(C) the well-being of other countries; and

(D) the global environment;

(2) under the United Nations Framework Convention on Climate Change, done at New York on May 9, 1992, the United States is committed to stabilizing greenhouse gas concentrations in the atmosphere at a level that will prevent dangerous anthropogenic interference with the climate system;

(3) according to the Fourth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change, stabilizing greenhouse gas concentrations in the atmosphere at a level that will prevent dangerous interference with the climate system will require a global effort to reduce anthropogenic greenhouse gas emissions worldwide by 50 to 85 percent below 2000 levels by 2050;

(4) prompt, decisive action is critical, since global warming pollutants can persist in the atmosphere for more than a century;

(5) the ingenuity of the people of the United States will allow the United States to become a leader in curbing global warming;

(6) it is possible and desirable to cap greenhouse gas emissions, from sources that together account for the majority of those emissions in the United States, at the current level in 2012, and to lower the cap each year between 2012 and 2050, on the condition that the system includes--

(A) cost containment measures;

(B) periodic review of requirements;

(C) an aggressive program for deploying advanced energy technology;

(D) programs to assist low- and middle-income energy consumers; and

(E) programs to mitigate the impacts of any unavoidable global climate change;