Statut futur des forces américaines en Iraq

Aude Vasseur 

Deux sous-comités de la Commission des affaires étrangères de la Chambre des Représentants américaine ont  procédé à des audiences le 28 février et le 4 mars 2008 concernant les futurs accords sur la présence des forces américaines en Iraq. En effet, lors l’adoption de la résolution 1790, le Conseil de Sécurité a indiqué que c’était la dernière fois que le mandat de la Force multinationale en Iraq (FMN-I) était renouvelé et qu’il prendrait fin au plus tard  le 31 décembre 2008, conformément à la demande du Gouvernement iraquien (voir Sentinelle n° 131). Sur un plan juridique, la perspective de la fin de l’autorisation du Conseil de Sécurité pose deux problèmes quant au futur statut des forces américaines en Iraq.

          D’une part, la question du fondement juridique de la présence de troupes américaines en Iraq et de leur pouvoir de mener des opérations militaires se pose (voir la déclaration de Mme Elsea). En effet, d’un point de vue international, les troupes américaines sont autorisées, par la résolution 1546, à demeurer en Iraq et à recourir à la force militaire en tant que membres de la FMN-I. Or, si le Conseil de Sécurité ne renouvelle pas cette autorisation, il faudra trouver une autre base légale pour cette présence. D’un point de vue interne, les forces américaines sont présentes en Iraq en vertu de l’autorisation H.J. Res. 114 du Congrès, qui prévoit qu’elles peuvent avoir recours à la force armée tant que l’Iraq constitue une menace pour la sécurité des Etats-Unis et pour mettre en œuvre les résolutions des Nations Unies. Or, après le 31 décembre 2008, ces conditions ne seront plus remplies.

          D’autre part, le statut des forces américaines en Iraq est actuellement régi par l’Ordre n° 17 de l’Autorité provisoire de la Coalition, qui garantit aux membres de la coalition et autres intervenants étrangers une immunité de juridiction et d’exécution en Iraq et prévoit la compétence exclusive des Etats d’envois en ce qui concerne les infractions pénales, disciplinaires, civiles et administratives. En vertu de l’article 126 de la nouvelle Constitution iraquienne, cet Ordre est toujours en vigueur. Cependant, ces garanties s’appliquent aux forces américaines en tant que membres de la FMN-I. Ainsi, une fois l’autorisation du Conseil de Sécurité arrivée à terme, la FMN-I n’aura plus d’existence juridique et les forces américaines présentes sur le territoire iraquien  ne pourront plus se prévaloir de cet Ordre (voir la déclaration du Professeur Matheson).

          Face à ces problèmes, l’administration américaine entend négocier deux accords avec les autorités iraquiennes. Il s’agira d’un accord sur le statut des forces (SOFA) (voir le point presse du 5 mars 2008), et d’un accord stratégique définissant les relations à long terme entre les deux Etats dans les domaines politique, économique et sécuritaire (voir la déclaration de l’Ambassadeur Satterfield). Les responsables américains ont déjà précisé que ces accords ne fixeraient pas le nombre de soldats américains présents en Iraq, n’autoriseraient ni les forces américaines à se joindre à l’Iraq dans une guerre contre un autre Etat, ni la création de bases militaires permanentes. Malgré ces précisions, le Congrès américain considère que la Déclaration de principes pour la relation de coopération et d’amitié à long terme, adoptée par les deux Etats le 26 novembre dernier, manque de précision et donne l’impression que les Etats-Unis défendront l’Iraq contre les menaces internes et externes à perpétuité (voir le discours du Député Ackerman).

          En outre, l’administration entend négocier et signer le SOFA en tant qu’« executive agreement », c'est-à-dire sans l’approbation du Congrès (voir le discours du Député Delahunt). Or, le SOFA devrait contenir des dispositions autorisant l’armée américaine à mener des opérations de combat, à aider les autorités locales à développer leurs forces de sécurité et à endiguer le trafic d’armes en provenance d’Iran (voir le discours du Député Delahunt). Ces dispositions ne correspondent pas à la définition classique du SOFA, qui concerne en principe les droits et obligations du personnel militaire présent sur un territoire étranger, sans prévoir la possibilité de mener des opérations militaires (voir les déclarations de M. Korb et de M. Mason). De telles dispositions dépassent donc le cadre d’un SOFA et les pouvoirs que la Constitution américaine attribue à l’exécutif en matière militaire. Les deux accords doivent donc faire l’objet d’une approbation par le Congrès (voir la déclaration du Professeur Hathaway).

          La question de l’immunité des contractants privés en Iraq se pose également. En effet, ils sont pour le moment couverts par l’Ordre n° 17, mais les autorités américaines compétentes n’ont pas encore engagé de poursuites contre ceux qui ont commis des crimes en Iraq (voir Sentinelles n° 121 et 125). Face à cette impunité, il semble problématique de leur garantir l’immunité par rapport au système judiciaire iraquien dans les accords qui seront négociés (voir la déclaration du Professeur Dickinson).

Erythrée / Ethiopie : la MINUEE se retire d’Erythrée

Aude Vasseur

Après s’être regroupés à Asmara et à Assab (voir la dépêche du 3 mars 2008), les contingents militaires de la Mission des Nations Unies en Ethiopie et en Erythrée (MINUEE) ont commencé à être rapatriés vers leur Etat d’envoi (voir la dépêche du 6 mars 2008). Rappelons que cette opération, déployée depuis 2000 à la frontière entre les deux Etats, a pour mission de surveiller le respect de l’Accord de cessation des hostilités signé à Alger du 18 juin 2000 et le retrait des forces armées des deux Etats dans la Zone de sécurité temporaire. Cependant, depuis la création de la MINUEE, l’Erythrée a imposé de nombreuses restrictions à la circulation de son personnel (voir Sentinelles n° 44, 91 et 96 ), a arrêté et détenu des membres de l’opération (voir Sentinelle n° 80) et a décidé d’expulser certains Casques bleus en raison de leur nationalité (voir Sentinelles n° 46 et 77). En outre, en décembre 2007, l’Erythrée a mis fin à la fourniture en carburant de la MINUEE, ce qui l’a empêché  de remplir ses fonctions et a entraîné des conditions de vie difficiles pour les soldats sur le terrain (voir la dépêche du 25 janvier 2008.

Du point de vue du droit international, ces restrictions sont contraires à l’Accord d’Alger conclu avec l’Ethiopie, qui prévoit que les deux Etats doivent permettre à la MINUEE de remplir ses fonctions dans la Zone de sécurité temporaire. Elles violent également les résolutions du Conseil de Sécurité définissant le mandat de l’opération (voir notamment la résolution 1312) et appelant les autorités érythréennes à mettre fin à ces restrictions (voir notamment la résolution 1640). Cependant, la présence de la MINUEE est fondée sur le consentement des deux parties, si bien que le Conseil de Sécurité n’a adopté aucune des résolutions la concernant sur le fondement du Chapitre VII. Ses résolutions ne constituent donc que des recommandations et n’ont pas de portée obligatoire pour les Etats.

Concernant les relations directes entre la MINUEE et les autorités locales, la résolution 1320 du Conseil de Sécurité précise qu’en attendant la signature d’un accord sur le statut des forces (SOFA) avec les deux Etats, le modèle d’accord sur le statut des forces des Nations Unies doit s’appliquer. L’Ethiopie et les Nations Unies ont signé un accord sur le statut des forces le 22 mars 2001 (voir le rapport du Secrétaire général du 19 juin 2001), mais plus de 7 ans après le déploiement de l’opération, l’Erythrée n’a toujours pas accepté l’accord proposé par le Secrétaire général. C’est donc le modèle d’accord sur le statut des forces qui doit régir les rapports entre l’Erythrée et la MINUEE. Ce modèle d’accord prévoit notamment que l’Etat hôte doit garantir la liberté de circulation de l’opération de maintien de la paix sur l’ensemble de son territoire (article 12), qu’il s’engage à aider de son mieux l’opération à se procurer de l’eau, de l’électricité et les autres facilités nécessaires (article 17), ainsi que le matériel, les approvisionnements, fournitures et autres biens et services nécessaires pour assurer sa subsistance et la conduite de ses opérations (article 20). Cependant, la résolution 1320 prévoyant l’application provisoire du modèle d’accord sur le statut des forces n’a pas été adoptée sur le fondement du Chapitre VII. La question de son opposabilité à l’Erythrée se pose donc.

En principe, le personnel de la MINUEE est aussi protégé par la Convention sur la sécurité du personnel des Nations Unies et du personnel associé puisque son article 2 précise qu’elle s’applique aux opérations de paix qui n’ont pas été mises en place en tant que mesures coercitives du Chapitre VII. Cette Convention prévoit que l’Etat hôte a l’obligation d’assurer la sécurité (article 7) et de prévenir les infractions contre le personnel des opérations de maintien de la paix (article 11). Cependant, cette Convention n’est pas opposable à l’Erythrée qui ne l’a pas ratifiée (voir la liste des Etats parties).

La situation juridique du personnel de l’opération semble donc très fragile. Le Secrétaire général (voir le rapport du Secrétaire général du 23 janvier 2008) et le Conseil de Sécurité (voir la dépêche du 31 janvier 2008) ont donc multiplié les démarches pour que l’Erythrée reprenne la fourniture en carburant ou autorise la MINUEE à en importer elle-même. Le refus persistant des autorités érythréennes a entraîné une dégradation de la situation des Casques bleus et a empêché la MINUEE de remplir ses fonctions. Le Secrétaire général a donc prévenu l’Erythrée que si le problème du carburant n’était pas réglé le 6 février 2008, il mettrait en œuvre un plan de redéploiement provisoire des soldats vers l’Ethiopie (voir les dépêches du 4 et du 5 février 2008). Par la suite, l’entreprise locale qui fournissait les rations alimentaires a annoncé qu’elle ne serait plus en mesure d’honorer ses engagements (voir le communiqué du 15 février 2008). Face à cette situation, le redéploiement de la MINUEE du côté éthiopien de la Zone de sécurité temporaire a commencé le 11 février 2007 (voir la dépêche du 14 février 2008). Cependant, les autorités érythréennes, considérant que ce redéploiement était une décision unilatérale des Nations Unies contraire à l’Accord d’Alger, ont empêché un certain nombre de convois de franchir la frontière (voir la dépêche du 15 février 2008). Le Secrétaire général a donc décidé de mettre en œuvre un autre plan, prévoyant le rassemblement des soldats de la MINUEE à Asmara et Assab (voir le point presse du 19 févier 2008). Malgré les nouveaux obstacles posés par les Forces de défense érythréennes (voir les dépêches des 22 et 26 février 2008), le regroupement a pris fin le 2 mars et le rapatriement des soldats vers leur pays d’origine a commencé (voir le point presse du 4 mars 2008). Malgré les doutes concernant l’applicabilité du modèle d’accord sur le statut des forces, notons que ces nouveaux obstacles posés par les autorités érythréennes au redéploiement des troupes constituent une violation de l’article 33 du modèle d’accord, qui prévoit que l’Etat hôte doit faciliter l’entrée et la sortie du personnel de l’opération de son territoire.

En dehors du rapatriement du personnel militaire, le plan prévoit que quelques soldats des contingents indien, kenyan et jordanien demeureront sur place pour assurer la sécurité et le transport du matériel des Nations Unies. Les observateurs militaires seront rapatriés dans leur Etat d’envoi ou affectés à la mission en Ethiopie. Enfin, une soixantaine d’observateurs civils resteront à Asmara pour assurer les liaisons indispensables et dresser l’inventaire du matériel laissé sur place (voir le rapport spécial du Secrétaire général). Le Secrétaire général a précisé que ces mesures ont un caractère provisoire et qu’elles constituent le seul moyen de garantir la sécurité et la survie du personnel de la MINUEE jusqu'à l’adoption par le Conseil de Sécurité d’une décision sur l’avenir de la Mission.

Le Tchad et le Soudan signent un accord sous médiation Sénégalaise

Abdoulaye Moussa

En 2003, le Tchad déclarait l’état de guerre avec le Soudan suite à l’attaque de la localité d’Adré. Cette crise remonte au 23 Décembre 2003 et depuis lors, les deux États sont passés par plusieurs phases de réconciliation plus ou moins efficaces. Le Tchad et le Soudan qui s’accusent mutuellement d’armer leurs rebellions respectives, semblent cependant avoir trouvé un terrain d’entente sous l’égide du Président sénégalais Abdoulaye Wade.

Le Sénégal quant à lui tenait beaucoup à la signature de cet accord dit « pacte de Dakar » qui devait intervenir à la veille du XI  sommet de l’Organisation de la Conférence Islamique débutant le 13 Mars dans le pays de la Terranga. L’OCI qui est avec 57 membres et 1,3 milliards de musulmans, la deuxième Organisation Internationale après l’ONU est souvent critiquée sur ses actions qui ne concernent le plus souvent que des aides humanitaires ponctuelles à travers plusieurs Fonds. Il a été notamment envisagé d’octroyer à l’organisation un rôle diplomatique plus important, notamment dan la gestion des crises et des conflits entre pays musulmans. L’OCI devait également traiter de l'islamophobie, de la révision de la charte de 1972 et de la dotation du Fonds de solidarité islamique pour le développement.

La signature de cet accord sous la médiation sénégalaise représente ainsi outre l’efficacité de la diplomatie de ce pays, un signe fort dans l’attribution à l’OCI de compétences plus étendues. L’accord devait donc être scellé en présence du secrétaire général de l’ONU Ban Ki-Moon invité à la conférence de l’OCI par le président sénégalais de même que le président gabonais Omar Bongo Ondimba, l'ex président de la Commission de l'Union africaine, Alpha Oumar Konaré et le président en exercice de l'UA, Jakaya Kikwete.

Cependant, Omar El-Béchir ne s’étant pas rendu au mini-sommet préalable au sommet proprement dit, pour cause de mots de tête, le sommet fut reporté à Jeudi. Les observateurs qui ne croyaient  déjà pas trop aux effets concrets de cet accord sont de plus en plus sceptiques. En effet, cinq accords lient déjà le Tchad au Soudan, ce qui explique d’ailleurs le pessimisme d’Omar El-Béchir lui même quant à l’efficacité d’un nouvel accord.

Le dernier en date signé à Ryad sous le parrainage du Roi Abdallah d'Arabie saoudite n’a d’ailleurs pas eu d’effet concluant. Omar El-Béchir qui après la signature de l’accord de Ryad s’était rendu à la Kaaba (plus haut lieu de culte islamique) avec son homologue Idriss Deby Itno, a déclaré mardi à Dubaï que "Si le président tchadien n'a pas pu honorer un accord conclu à l'intérieur de la Kaaba, comment pourrait-on s'attendre à ce qu'il respecte un accord qu'il signerait à Dakar?".

Cependant l’environnement qui entoure les deux accords est fortement différent. D’une rébellion mal organisée à l’époque de la signature de l’accord de Ryad, Idriss Deby doit faire aujourd’hui face à une rébellion de plus en plus structurée et qui fut à deux doigts de le renverser en février dernier. Il y’a dans cet élément, argument à réfléchir, et si le président Tchadien a reçu in extremis l’aide de la France, il sait désormais que la menace rebelle est bien réelle. Si accord il y a, son efficacité sera certainement tributaire de la capacité réelle des groupes rebelles à inquiéter les gouvernements en place.

L’accord est donc finalement signé tard dans la soirée du 14 Mars et intervient dans une atmosphère tendue dans la mesure ou deux jours plus tôt les Tchad accusait le Soudan d’avoir lancé le « mercredi 12 mars plusieurs colonnes puissamment armées contre le Tchad ».

Pour ce qui est de l’accord, les parties s’engagent à respecter les « engagements pris antérieurement, notamment l’accord de Tripoli du 8 février 2006, l’accord cadre de Khartoum et ses protocoles additionnels du 28 août 2006, la déclaration de Cannes du 15 février 2007 et l’accord de Riyad du 3 mai 2007 ».

Si on peut saluer la création d’un "groupe de contact" composé de quelques ministres des Affaires étrangères africains, ayant pour mission de s’assurer de la mise en œuvre concrète du pacte, l’accord en lui même ne semble apporter aucune solution exceptionnelle au conflit qui sévit entre les deux pays. Il rappelle juste les anciens traités et réengage les parties à respecter leurs anciens accords.

5. L’enregistrement d’un pacte civil de solidarité ne se rattache à aucune des fonctions prévues à l’article 5 (a à l) de la Convention de Vienne du 24 avril 1963 sur les relations consulaires pouvant être exercées par un chef de poste consulaire. Il entre donc dans la catégorie des fonctions visées au point m de cet article : « que n'interdisent pas les lois et règlements de l'Etat de résidence ou auxquelles l'Etat de résidence ne s'oppose pas ou qui sont mentionnées dans les accords internationaux en vigueur entre l'Etat d'envoi et l'Etat de résidence. »

- si l’ordre public local prévoit des restrictions : la demande de pacte civil de solidarité ne peut être examinée2.

Dans ce cas, l’ambassadeur ou le chef de poste consulaire confirme sa mise en garde par un document écrit 3 dont les partenaires reconnaissent avoir pris connaissance

Observations :

Certains effets du PACS ne sont pas limités au territoire de l'Etat de résidence. Ainsi, les pacsés supportent l'un envers l'autre une obligation alimentaire et ils bénéficient d'un régime plus favorable en matière de donation et de legs. La pratique issue de la circulaire de 2007 était doublement discriminatoire puisqu'elle excluait le bénéfice du PACS en fonction du pays de résidence (Etat interdisant les unions libres) et de la nationalité (pacte conclu entre un Français et un étranger). La solution retenue par la circulaire de 2008 met fin à cette discrimination tout en évitant l'interférence de l'administration consulaire dans l'ordre public local. L'enregistrement du PACS ne produit un effet de légitimation de l'union libre qu'en dehors de l'Etat de résidence (PW).

Véto du Président américain

à une loi qui limite les méthodes d’interrogatoire de la CIA

Valérie GABARD

Dans un message adressé à la chambre basse le 8 mars 2008, le Président des Etats-Unis a annoncé avoir opposé son véto à certains éléments d’une loi (H.R. 2082 "Intelligence Authorization Act for Fiscal Year 2008") au motif qu’elle remettrait en cause le travail du gouvernement américain en matière de lutte contre le terrorisme.

Un article de ce texte est particulièrement problématique pour le Président ; il s’agit de la section 327, qui vise à limiter les techniques d’interrogatoires utilisables par la CIA à celles autorisées pour l’armée américaine dans le « Army field manual ». Pour le Président des Etats-Unis, la CIA doit être autorisée à maintenir un programme d’interrogatoire distinct et spécialisé car si les techniques d’interrogatoires contenus dans le manuel de l’armée sont appropriées pour les combattants réguliers dans le cadre de conflits armés traditionnels, elles ne le sont pas pour les terroristes qui reçoivent selon lui, un entrainement spécialisé pour y résister. Toujours selon le Président, l’attorney General a précisé dans des directives les techniques légales au regard du droit national et international et ces limites sont suffisantes. Enfin Georges W. Bush a réaffirmé que les Etats-Unis étaient opposés à l’usage de toutes formes de torture. Ajoutons que ce véto n’est pas une surprise et avait été évoqué par le président américain dès le mois de février.

Georges W. Bush insiste sur le fait que son véto ne vise pas empêcher l’interdiction d’une technique d’interrogation particulière telle que le « waterboarding » (simulation de la noyade de la personne interrogée). C’est pourtant une conséquence directe de ce véto à un moment où la polémique sur cette question est forte aux Etats-Unis après la confirmation du directeur de la CIA Michael Hayden selon laquelle la méthode du « waterboarding » a été utilisée par les agents de la CIA. Les démocrates de la chambre des représentants ont tenté le 11 mars sans succès de passer outre ce véto. Malgré 225 voix pour et 188 contre en faveur de la loi  la majorité des deux tiers requises n’a pas été atteinte.

Enfin ajoutons que le veto du président américain porte également sur d’autres dispositions du texte législatif à savoir les sections 444 (qui imposait l’accord nécessaire du sénat sur certaines décisions de hauts fonctionnaires de la CIA), 413 (création d’un nouvel inspecteur pour les agences américaines), 326 (obligation pour l’exécutif de rapporter au congrès certaines informations confidentielles) et 406 (qui prévoyait de tenir informé le congrès du « Special Access Program » qui concerne les informations les plus sensibles).