Géorgie, la fin d'une période ou d'une époque : du mandat de maintien de la paix de la CEI au protectorat russe

La Russie n'a pas attendu qu'il soit mis fin officiellement au régime de maintien de la paix établi dans le cadre de la Communauté des Etats indépendants pour mettre en place un nouveau dispositif destiné à justifier la présence de ses forces armées en Abkhazie et en Ossétie-du-Sud. Aude VASSEUR-RIVOLLET montre bien les particularités du régime ancien reposant en définitive sur le consentement de la Géorgie. Dans la note qui suit Philippe WECKEL et Florina COSTICA révèlent l'originalité de la démarche de reconnaissance suivie par la Russie dont l'objet même est de construire un nouveau cadre juridique pour ses activités militaires. Enfin Florina COSTICA rend compte des derniers événements.

Les Etats-Unis se sont mis habilement en retrait pour que la Russie ne puisse pas trouver dans l'antiaméricanisme un soutien international à sa cause nationale (ce n'est pas à dire que l'activisme français ne suscite pas une forme prévisible d'agacement à Washington). L'Union européenne qui a reconstitué son unité a échappé à l'engrenage des contremesures dans lequel on aurait voulu l'entraîner. La Russie a pris conscience de manière aigüe  de l'impasse dans laquelle elle s'est précipité. Sa diplomatie va s'efforcer de l'en sortir, mais ses partenaires auront garde de ne pas légitimer le coup de force que représente la reconnaissance des entités sécessionnistes.

Et Sentinelle reste à l'affût de manière à capturer au moment où elle est produite l'information sur une crise majeure qui marque la fin de l'ère postsoviétique (PW).

Portée du mandat confié à la Force de la CEI en Abkhazie

Aude Vasseur-Rivollet

La création de la Force de la Communauté des Etats indépendants (CEI) à la "frontière" géorgio-abkhaze (CISPKF) a eu lieu suite au déploiement par le Conseil de Sécurité de la Mission d’observation des Nations Unies en Géorgie (MONUG), autorisée par la Résolution 858. Lors de l’adoption des résolutions suivantes concernant la MONUG, la Russie s’est déclarée favorable au déploiement d’une opération de maintien de la paix des Nations Unies (voir les PV des réunions du 31 janvier 1994, 4 mars 1994 et 25 mars 1994). Le Conseil de Sécurité a lui-même indiqué qu’il envisageait le déploiement d’une telle mission, mais que les conditions sur le terrain et le faible avancement des négociations politiques quant au règlement du conflit en Abkhazie ne permettaient pas d’y procéder (voir la Résolution 937). Il a également souligné dans la Résolution 896 que les parties au conflit étaient favorables au déploiement d’une opération de maintien de la paix des Nations Unies ou d’autres forces, sous réserve d’une autorisation par l’ONU.

Face à l’absence d’évolution de la situation sur le terrain et à l’inaction du Conseil de Sécurité, la CEI a donc annoncé en avril 1994 qu’elle envisageait la mise en place d’une force de rétablissement de la paix composée de contingents des membres de la CEI (voir la lettre du 20 avril 1994). Elle a effectivement créée la CISPKF en juin 1994, agissant en vertu du chapitre VIII de la Charte et se fondant sur l’Accord de Moscou qui contient le consentement des parties à la création de cette force (voir la lettre du 21 juin 1994). Dans la Résolution 934, adoptée quelques jours après cette décision de la CEI, le Conseil de Sécurité s’est contenté de noter avec satisfaction le commencement d’assistance fourni par la CEI en réponse à la demande des parties sur la base de l’Accord de Moscou. Cependant, contrairement à ce qu’il avait affirmé dans la Résolution 896, il n’a jamais autorisé explicitement le déploiement de cette opération. En effet, dans toutes les résolutions suivantes concernant la situation en Abkhazie, il s’est contenté de féliciter la CISPKF pour sa contribution à la stabilisation de la situation, de souligner l’importance de sa coopération avec la MONUG, de rappeler l’obligation de coopération des parties avec ces deux opérations et leur obligation de prendre les mesures nécessaires pour en assurer la sécurité (voir par exemple les Résolutions 971, 1124, 1716, 1781 ou 1808).

La CISPKF ne peut donc pas être qualifiée d’opération mandatée par le Conseil de Sécurité. En effet, l’application des critères dégagés par la Cour européenne des droits de l’homme dans l’affaire Behrami (voir Sentinelle n° 113) permet de conclure que cette opération n’agit pas en vertu d’une délégation de ses pouvoirs par le Conseil de Sécurité et que celui-ci n’exerce pas un contrôle général sur cette opération.

Cette décision de la Cour européenne des droits de l’homme concernait la KFOR, qui se trouve première vue dans une situation relativement similaire à celle de la CISPKF. En effet, dans les deux situations, une opération est intervenue en application d’un accord régional afin de maintenir ou de rétablir la paix et la sécurité internationales sur un territoire aspirant à l’indépendance. Cependant, contrairement à la KFOR, la CISPKF n’agit pas sur le fondement d’une délégation de ses pouvoirs en matière de maintien de la paix par le Conseil de Sécurité.

La Cour européenne des droits de l’homme a en effet exposé, dans l’affaire Behrami, les critères permettant de déduire qu’une opération de paix agissait pour le compte de l’ONU. Elle a d’abord vérifié si le Conseil de Sécurité avait la compétence de déléguer ses pouvoirs aux Etats membres ou aux organisations régionales et si les pouvoirs délégués en l’espèce pouvaient faire l’objet d’une délégation. Elle a conclu par l’affirmative, indiquant que le Conseil de Sécurité tenait son pouvoir de délégation du chapitre VII et que les pouvoirs de ce chapitre pouvaient être délégués. Or, aucune des résolutions adoptées par le Conseil de Sécurité faisant référence à la CISPKF n’est fondée sur le chapitre VII et ne peut donc constituer une délégation de pouvoir. En outre, la Cour européenne a précisé que la délégation des pouvoirs du Conseil de Sécurité à une opération de paix devait être explicite. Aucune des résolutions relatives à la situation en Abkhazie ne contient de dispositions laissant penser que le Conseil de Sécurité a entendu déléguer ses pouvoirs à la CISPKF. Il a même implicitement écarté cette solution en indiquant dans la Résolution 937 qu’il considérait que le déploiement de la CISPKF dépendait de la demande et du consentement des parties. Les références à la CISPKF dans les résolutions du Conseil de Sécurité ne peuvent donc pas être interprétées comme une délégation de ses pouvoirs.

Cependant, certains éléments pourraient permettre de conclure que le Conseil de Sécurité exerce un contrôle général sur l’opération. En effet, la Russie, qui fournit l’ensemble des contingents de la force, et la CEI ont indiqué que le Conseil de Sécurité serait pleinement informé de l’exercice de ses compétences par la CISPKF (voir le PV de la réunion du 30 juin 1994 et la lettre du 21 juin 1994). La CEI a d’ailleurs transmis au Secrétaire général les décisions concernant les modifications et les prorogations du mandat de cette force (voir les lettres des 23 mai 1996, 11 novembre 1996, 1^er avril 1997, 26 janvier 2000 et 27 juin 2000). En outre, la MONUG a reçu pour mandat de contrôler l’exercice de ses fonctions par la CISPKF (voir la Résolution 937). Or, la Cour européenne des droits de l’homme a tenu compte du fait que la KFOR devait rendre des rapports au Conseil de Sécurité pour conclure que celui-ci exerçait un contrôle général sur l’opération.

 Cependant, elle a vérifié que d’autres conditions étaient remplies afin d’arriver à cette conclusion. D’une part, elle a indiqué que le Conseil de Sécurité avait défini le mandat de la KFOR dans la Résolution 1244. Au contraire, le Conseil de Sécurité n’a pas défini le mandat de la CISPKF et n’en a pas le pouvoir. En effet, suite à la création de la CISPKF, la Russie a exposé au Conseil de Sécurité le contenu de son mandat (voir le PV de la réunion du 21 juillet 1994) et le Secrétaire général a entamé des négociations avec elle afin de définir le rôle respectif de la MONUG et de la CISPKF (voir le rapport du Secrétaire général du 12 juillet 1994). Par la suite, la CEI a modifié le mandat de la CISPKF à plusieurs reprises et s’est contentée d’en informer le Conseil de Sécurité qui a simplement pris note de ces évolutions (voir les Résolutions 1065, 1096, 1311, 1427). D’autre part, la Cour européenne des droits de l’homme a considéré que l’absence de possibilité de mettre fin à la délégation en raison du mécanisme du veto inversé ne constituait pas à lui seul un facteur permettant de conclure que le Conseil de Sécurité n’a pas conservé le contrôle ultime sur l’opération. Ceci implique que le contrôle général par le Conseil de Sécurité doit lui permettre de mettre fin à l’opération en cas d’accord de ses membres permanents. Or, le Conseil de Sécurité ne possède pas ce pouvoir concernant la CISPKF. En effet, dans de nombreuses résolutions concernant l’Abkhazie, il a affirmé qu’il réviserait le mandat de la MONUG si la CEI décidait de mettre fin ou de modifier le mandat de sa force (voir les Résolutions 993, 1036, 1065, 1150, 1187, 1225, 1287, 1339, 1364, 1393, 1462, 1494, 1524, 1554, 1582, 1615, 1666 et 1752). Il indique donc explicitement que la décision de mettre fin au mandat de la CISPKF revient à la CEI.

Les conditions d’exercice de son mandat par la CISPKF ne permettent donc pas de conclure à l’exercice d’un contrôle général du Conseil de Sécurité sur ses actes. Elle ne peut donc pas se prévaloir d’un mandat de l’ONU et ses actes sont attribuables à la CEI qui conserve le contrôle général sur l’opération.

Cette comparaison permet d’entrevoir les différences existant entre les opérations de paix mandatées par le Conseil de Sécurité sur le fondement du chapitre VII de la Charte et les opérations mises en place par les accords régionaux sur la base du chapitre VIII.

Conflit en Géorgie, la portée des reconnaissances prématurées

Prof. Philippe WECKEL et Florina COSTICA

Le représentant permanent du Costa Rica au Conseil de sécurité, M. Urbina, résume ainsi la situation actuelle :

La Russie se plaît à souligner la comparaison entre la reconnaissance du Kosovo et celles de l’Abkhazie et de l’Ossétie-du-Sud. Bien plus, elle voudrait faire croire que ces dernières ne sont que la réplique de la première, le « coup de pieds de l’âne » en quelque sorte. Or il est d’ores et déjà possible de souligner les différences essentielles d’ordre juridique entre les deux types de reconnaissance prématurées.

La reconnaissance d’Etat n’est pas une proclamation urbi et orbi. Ne produisant d’effet qu’entre l’Etat qui l’accorde et l’entité qui en bénéficie, la reconnaissance formelle (diplomatic recognition) s’opère par l’envoi d’une lettre au haut représentant de l’entité en question. Cette lettre diplomatique est souvent précédée d’une phase interne, selon les pratiques constitutionnelles nationales. Les effets internationaux de la reconnaissance ne se réalisent qu’à la suite de l’envoi de la lettre. Les 46 Etats qui ont actuellement reconnu le Kosovo ont agi de cette manière qui correspond à la procédure normale de la reconnaissance formelle.

Toutefois la reconnaissance peut être implicite. Elle est alors impliquée par l’établissement des relations diplomatiques ou par la conclusion d’un traité bilatéral ou multilatéral restreint (conclu intuitu personae).

Qu’observe-t-on dans le cas des deux reconnaissances russes ?

On identifie bien une procédure qui s’apparente au processus interne de la reconnaissance formelle. En effet, le Président russe a fait une déclaration publique sur la reconnaissance et signé deux décrets. Toutefois l’envoi de la lettre diplomatique n’est pas envisagé. La Russie s’oriente donc vers une reconnaissance implicite qui découlera essentiellement de la conclusion des traités bilatéraux qui consolideront la présence militaire russe dans les territoires sécessionnistes. Tant que ces traités ne seront pas entrés en vigueur il n’y aura pas de reconnaissance internationale russe de l’Akhazie et de l’Ossétie-du-Sud. Au mieux on dira que la reconnaissance est pour l’instant conditionnelle, puisqu’elle ne se réalisera effectivement que lorsque la Russie pourra se prévaloir d’un traité international pour justifier le maintien de ses forces en Géorgie. L’objet de la reconnaissance prématurée n’est donc pas de soutenir une entité étatique dans la voie de sa pleine constitution (cas du Kosovo), mais d’apporter un nouveau fondement à la présence militaire russe.

Les décrets présidentiels méritent une attention particulière.

Les deux décrets identiques relèvent bien entendu de la phase interne de la reconnaissance. L’on peut mentionner que le choix d'un décret présidentiel a amené quelques controverses. Il s’agissait de savoir si les décrets présidentiels avaient besoin pour être valides d’un vote parlementaire préalable. Ainsi, d’après les propos de Mme Nigmatoullina, chef du département juridique du Conseil de la Fédération, repris par RIA Novosti le 21 août dernier, «  dans la mesure où aucun texte international régissant la procédure d'adoption de l'indépendance des Etats n'existe, en Russie, un décret du président suffira pour cela  […] Le parlement peut applaudir une décision ou exprimer son mécontentement, cela n'a aucune importance juridique ». Le vice-président du Conseil de la Fédération, M. Mezentsev, cité à la même occasion, estime que « le parlement russe devrait manifester sa position politique […], compte tenu de la position occupée par la Russie visant à défendre ses citoyens et de sa volonté de mettre fin à une agression[…] ». En effet, le parlement russe a voté en faveur des appels lancés par les deux « présidents » des régions séparatistes, en demandant au président russe de procéder à la reconnaissance.

Le contenu des décrets russes a été présenté par le représentant permanent de la Russie au Conseil de sécurité, M.Churkin, dans la séance du 4 septembre, : « Décret [Du Président de la Fédération de Russie] sur la reconnaissance de l’Abkhazie : Premièrement, tenant compte de la volonté du peuple abkhaze, [décrète] que la République de l’Abkhazie soit reconnue comme un État indépendant et souverain; Deuxièmement, le Ministère des affaires étrangères de la Fédération de Russie doit tenir des négociations avec la partie abkhaze sur l’établissement de relations diplomatiques et élaborer les documents reflétant leur accord; Troisièmement, autoriser le Ministère des affaires étrangères de la Fédération de Russie à tenir, avec la participation des organes fédéraux intéressés, des négociations avec la partie abkhaze pour préparer un projet de traité sur l’amitié, la coopération et l’assistance mutuelle et à présenter dûment une proposition à cet effet; Quatrièmement, conformément à l’appel lancé par le Président de l’Abkhazie au Ministère de la défense de la Fédération de Russie, avant la conclusion du traité mentionné au paragraphe 3 du présent décret, assurer la mise en œuvre, par les forces armées de la Fédération de Russie sur le territoire de la République d’Abkhazie des fonctions de maintien de la paix. »

Présentés de cette manière les décrets en question seraient principalement destinés à autoriser le ministère des affaires étrangères à négocier avec les autorités abkhaze et ossète. Il s'agit bien d'un simple mandat de négociation, l'arbitrage final, le choix du moment en particulier, appartenant au premier ministre et à son président, même pour l'établissement des relations diplomatiques. Néanmoins les décrets permettent surtout de couvrir la phase transitoire jusqu'à l'entrée en vigueur des traités d'assistance. En effet, à compter de leur signature les deux actes présidentiels constituent la base juridique provisoire des activités militaires russes et répondent à la demande des autorités de fait. Le mandat de maintien de la paix de la CEI est donc effacé et remplacé par une intervention sollicitée. Il va de soi qu'après leur conclusion les traités envisagés seront invoqués pour justifier le maintien durable de la présence russe. Il est évident aussi que la jolie formule de "fonction de maintien de la paix" appliquée à la nouvelle situation habille esthétiquement l'activité de défense, tout simplement, dont se charge le Ministère de la ... défense russe dans les deux territoires qu'il contrôle.

Le discours du 26 août du président Medvedev qui a accompagné les décrets ne fait guère illusion sur la portée de la démarche russe :  

La démarche russe est un artifice juridique qui ne peut pas fonctionner. En effet, la reconnaissance d’Etat a une portée purement relative et n’est pas opposable aux autres Etats et aux organisations internationales. Elle ne saurait donc permettre la constitution d’un titre de compétence fondant la poursuite des activités militaires en territoire étranger. Dans le cas du Kosovo les reconnaissances n’ont pas interféré avec l’application des résolutions pertinentes du Conseil de sécurité, ni avec les mandats dont ce dernier a investi le Secrétaire général de l’ONU et l’OTAN.  Aussi les reconnaissances russes vont-elles permettre uniquement l’établissement d’une forme de protectorat non reconnu sur des territoires qui demeurent néanmoins objectivement sous souveraineté géorgienne. Disposant ainsi seulement d’une autorité de fait la Russie sera inévitablement traitée comme un Etat occupant et sera tenue pour internationalement responsable de l’activité des autorités locales. Ce n’est pas la jurisprudence Illascu c. Moldavie et Russie (Transnistrie) qui s’appliquera, mais la jurisprudence Loizidou c. Turquie (Chypre du Nord).

La Russie voudrait encore croire que le temps fera son œuvre et qu’il lui permettra de consolider progressivement sa situation. Or le temps n’y fera rien et au contraire rendra sa situation de plus en plus inconfortable.  Le coup de poker russe est donc un échec. Il n’aurait eu une petite chance de réussir que si les Etats-Unis et l’Union européenne avaient accepté la confrontation, un rapport de force favorable à la Russie pouvant déboucher sur une négociation  et la consolidation de la situation de fait en Géorgie. L’avantage russe n’était pas évident, mais on a sagement préféré ne pas tenter de le vérifier.

Les autorités russes devraient en tirer la leçon que la politique internationale est l’affaire des diplomates et non des militaires.

Conflit en Géorgie, derniers développements

Florina COSTICA

Soucieux de préserver le dialogue dans le conflit géorgien, les dirigeants européens réunis lors du Conseil extraordinaire du 1er septembre ont écarté toute sanction à l’encontre de la Russie, gelant simplement les négociations sur le partenariat renforcé tant que le retour des troupes russes à leurs positions antérieures au 7 août, conformément au cessez-le-feu négocié par le président français, ne sera pas réalisé. Il s’agit en effet d’un artifice de langage diplomatique, puisque le gel de relations avec la Russie est la conséquence normale de son isolement sur la scène internationale. Il convient de noter que le Parlement européen a adopté le 3 septembre une résolution sur la situation en Géorgie qui demande au Conseil et à la Commission de « revoir leur politique envers la Russie ».

Le but ultime du Conseil extraordinaire était d’obtenir une position cohérente au sein de l’UE sur les suites à donner à la crise géorgienne. La réunion informelle des ministres des affaires étrangères à Avignon (réunion "Gymnich", le 5 et 6 septembre 2008 ), cherchait aussi la consolidation de cette position commune face à une Russie qui oppose souvent l’Europe « fondatrice», conciliante envers le Kremlin, à la « Nouvelle Europe » sortie à peine de « l’orbite soviétique ». Cette « révision de copie» était rendue nécessaire par les deux rencontres cruciales de la semaine prochaine : les pourparlers avec le président russe le 8 septembre, suivi le lendemain par le sommet UE- Ukraine.

De son côté, la Russie soutient avoir rempli les exigences prévues dans le cessez-le-feu du 12 août (voir réaction du Ministre des Affaires étrangères russe après le Conseil européen, le 2 septembre). Une mise au point au sujet du contenu de cet « accord en six points » sera sans doute au menu de la rencontre avec l’UE. Du côté du ministère russe des Affaires étrangères, l’on semble chercher assidûment la sortie de la crise la moins embarrassante pour la Russie. Ainsi, M. Lavrov a rassuré à plusieurs reprises ces jours-ci qu’aucun parallèle ne sera permis entre la crise géorgienne et la situation au Nagorno Karabakh ( voir observations du Ministre russe des Affaires étrangères, 4 septembre 2008, réunion CSTO). Déjà depuis le 30 août dernier, M. Lavrov et son homologue allemand, M. Steinmeier, s’était mis d’accord sur la nécéssité de  “put an end to attempts to use the situation around Georgia since August 8 for fanning tensions in Europe by speculation about nonexistent threats to other countries in the post-Soviet space” (voir conversation téléphonique entre le ministre russe et son homologue allemand). Le président Medvedev a, de son côté, rencontré le leader de Transnistrie le 3 septembre, après avoir préalablement rassuré son homologue moldave, le 25 août, sur l’intention russe de reprendre la médiation du conflit en Transnistrie.

La Russie a aussi proposé le lancement d’une opération OSCE de police civile dans la zone de sécurité autour de l’Ossétie du Sud, avec une police internationale sous mandat OSCE qui serait composé prioritairement des force militaires de l’UE (voir proposition russe a l’OSCE, 4 septembre). Lors de sa visite en Turquie le 2 septembre 2008, M. Lavrov a declaré: « I would like to add that Russia has come up with an initiative in favor of increasing the international presences in the security zones around South Ossetia and Abkhazia. Our peacekeepers now monitoring this zone after the aggression was stopped are not going to stay there for ever.”)

Il reste à noter la réunion du 4 septembre à Moscou, des ministres des affaires étrangères de l’Organisation du Traité de Sécurité Collective (Charte CSTO) qui regroupe, à côté de la Russie, l'Arménie, la Biélorussie, le Kazakhstan, le Kirghizstan, l'Ouzbékistan et le Tadjikistan. A l’issue de cette réunion, le 5 septembre, les ministres ont adopté une déclaration qui « appuie le rôle actif de la Russie » dans le processus de paix dans le Caucase et exprime leur « profonde inquiétude à l’égard des actions militaires géorgiennes dans l’Ossétie du Sud ». La déclaration lance aussi un appel au calme : « The events around South Ossetia have also shown the dangers inherent in the policy of double standards in international relations. The ministers call on all states to approach assessment of the situation in a balanced and objective way and not undertake any actions capable of provoking its further exacerbation”. Toutefois ces partenaires privilégiés de la Russie se sont gardés d’évoquer la question de la reconnaissance des autorités de fait séparatistes en Géorgie.

Bouclier antimissile : signature d'un accord entre la Pologne et les Etats-Unis

Anne-RAINAUD

Stratégie antiterroriste mondiale des Nations Unies : l'option militaire mise en question par Ban Ki-Moon

Anne RAINAUD

La situation colombienne examinée par la Cour Pénale Internationale.

Karine RINALDI

En Colombie la création des groupes d’autodéfense (aujourd’hui les groupes paramilitaires tels que les « Autodefensas Unidas de Colombia ») s’est faite par l’adoption du décret 3398 de 1965 et de la loi 48 de 1968, avec pour objectif d’aider les forces armées dans la défense de la population rurale contre les attaques des guérillas (FARCS et autres). Dans cette «  défense nationale », l’effort de tous était sollicité : « todos los colombianos, hombres y mujeres, no comprendidos en el llamamiento al servicio militar obligatorio, podían ser utilizados por el Gobierno en actividades y trabajos con los cuales contribuyeran al restablecimiento de la normalidad » (voir l’affaire 19 Comerciantes de la Cour interaméricaine des droits de l’homme, en particulier les § 115 à 124). Ces groupes d’autodéfense sont depuis devenus des groupes paramilitaires illégaux bien plus violents que les propres guérillas.

En plusieurs occasions, la Cour interaméricaine a déclaré la responsabilité de la Colombie dans des violations de droits de l’homme commises par des groupes paramilitaires avec l’appui, l’acquiescement ou la participation de membres de la force publique (voir les affaires Massacres de Ituango, Massacre de Mapiripán, ou Massacre de la Rochela par exemple).

Les démobilisations individuelles en Colombie ont été définies comme une forme de guerre psychologique visant les membres de groupes armés illégaux (guérillas ou autodéfenses) pour obtenir leur réintégration volontaire à la vie civile en leur offrant des bénéfices économiques et juridiques. Les processus de démobilisations collectives sont le résultat de négociations entre le Gouvernement et les plus hauts représentants des groupes illégaux.

Mais, bien que la Cour Constitutionnelle Colombienne ait déclaré la « loi de Justice et Paix » conforme à la Constitution (après quelques interprétations que le gouvernement n’a pas suivi !), ce cadre juridique mis en place pour ces démobilisations est contraire aux principes de droit international en la matière (voir le Rapport de l’experte indépendante chargée de mettre à jour l’ensemble de principes pour la lutte contre l’impunité, qui développe les 4 obligations interrogeables des Etats, applicables dans les processus de négociation : la satisfaction du droit à la justice ; la satisfaction du droit à la vérité ; la satisfaction du droit à la réparation des victimes ; et l'adoption de réformes institutionnelles et autres garanties de non répétition).

Cette situation normative interne pourrait être examinée par la Cour interaméricaine des droits de l’homme aux vues de la Convention américaine (bien que dans l’affaire du massacre de la Rochela, la Cour IADH évoque cette règlementation (§ 192), elle ne se prononce pas directement sur sa conformité ou non à la Convention). Les résultats concrets de ce processus sont en revanche actuellement en cour d’examen par la Cour Pénale Internationale.

Un premier cadre juridique – composé des lois 418 de 1997, 782 de 2002, des décrets 128 de 2003, 3360 de 2003, 2767 de 2004 et de la loi 1106 de 2006, cadre juridique qui règlemente la première étape du processus de démobilisation -, a été pensé pour la réincorporation à la vie civile des membres des groupes armés illégaux. Ce cade juridique s’est appliqué à 92% des personnes démobilisées. La FIDH le considère une amnistie de fait pour les nombreux bénéfices économiques et juridiques concédés, comme la non soumission à une procédure judiciaire ; l’absence de mécanismes adéquats de réparation pour les victimes ; ou l’absence de confession sur les détails des actes criminels (voir son rapport « la démobilisation paramilitaire en Colombie : sur le chemin de la Cour pénale internationale », qui étudie la capacité et la volonté réelle de l’Etat colombien d’enquêter, de poursuivre et de sanctionner les responsables des crimes commis dans le cadre du conflit armé interne colombien).

Le second cadre juridique se compose de la loi 975 de 2005, dite loi « Justice et Paix », et de ses décrets règlementaires (4760 de 2005, 2898 de 2006, 3391 de 2006, 4417 de 2007, 315 de 2007 et 423 de 2007). Ce second cadre légal vise à réglementer la démobilisation des chefs des structures armées illégales. La Loi Justice et Paix, dans sa version originale, contenait des dispositions qui niaient les droits et les garanties minimales pour les victimes. Cette loi a été analysée par la Cour Constitutionnelle Colombienne. Ce Tribunal a déclaré la constitutionnalité de la loi mais seulement après avoir effectué d'importantes modifications et interprétations destinées à adapter la procédure de démobilisation aux principes du droit international en matière de vérité, justice, réparation et garanties non de répétition. Mais le gouvernement a méconnu dans ses décrets d'application une grande partie des directives de la Cour Constitutionnelle. Ce cadre normatif reste contraire aux principes de vérité, justice et réparation :

- il nuit au droit des victimes de connaître l’identité des responsables des crimes contre l’humanité, les motifs, les faits et les circonstances de ceux-ci : au cours des « versions libres » les démobilisés sont ceux qui dirigent les audiences ; il n’y a pas eu de reconnaissance de recrutement d’enfants soldats ; les lieux des fosses communes ne sont en principe pas dévoilés ; les démobilisés n’ont pas identifié les secteurs économiques qui ont contribué au financement des groupes paramilitaires ; le procédé des versions libres ne facilite pas la participation des victimes qui doivent démontrer la nécessité pour elles d’y participer (!) Leurs représentants ne peuvent pas introduire d’ordinateurs dans les salles, contrairement aux défenseurs des démobilisés. Par ailleurs, il n’existe pas de protection de l’Etat pour les victimes qui y assistent (16 personnes assassinées depuis le début jusqu’à novembre 2007).

- Bien qu’une procédure pénale ait été conçue pour que les chefs des groupes armés illégaux soient soumis à la justice, ni la structure du processus ni les mécanismes prévus pour leur fonctionnement ne peuvent conduire à la concrétisation de ce droit (par exemple, des dispositions du décret 3391 de 2006 sont contraires à ce qui a été dicté par la Cour Constitutionnelle : il prévoit de nouvelles diminutions de peines, jusqu’au point de les supprimer ; des amnisties sont prévue aux prête-noms du paramilitarisme qui apparaissent comme propriétaires des biens acquis par eux, sans considérer que dans la majorité des cas, de telles personnes sont complices des crimes de guerre et contre l’humanité. Il convient également de souligner que dans la version originale de la Loi Justice et Paix, l’article 7134 qualifiait des membres des groupes paramilitaires comme délinquants politiques, sujets à des bénéfices tels qu’amnisties. La Cour Constitutionnelle a déclaré cette disposition non applicable, mais, les personnes qui ont été démobilisées avant la notification de l’arrêt (plus de 7000) ont pu en bénéficier.

- Dans ces lois, même s’il existe une définition ample du concept de réparation, celle-ci est bien limitée : la charge de la preuve repose sur les victimes ; les responsables de l'obligation de réparer sont les personnes qui sont pénalement déclarés responsables et non l’Etat ! (contrairement à ce que la Cour Constitutionnelle avait exigé) ; certains critères de la Commission Nationale de Réparation et Réconciliation sont incorrects : du concept de « victime bénéficiaire » sont exclus ceux qui ont été victimes d'un membre d’un groupe qui n'a pas participé au processus de démobilisation, ou bien les victimes des actes d'un démobilisé qui a bénéficié de la loi 418/97 et de la loi 782/02, ou encore les victimes touchées par action ou omission d'employés publics (méconnaissance, encore une fois, de la responsabilité de l'état).

Des 35.288 démobilisés, 92% ont bénéficié du premier cadre juridique qui exclue la soumission à la justice. Pour les 8% restant, bénéficiaires du second cadre juridique, les peines qui peuvent être prononcées sont dérisoires et disproportionnées à la gravité des crimes. Parallèle avec le Darfour, le gouvernement colombien aurait favorisé la participation de paramilitaires démobilisés dans des activités en rapport avec les services d'intelligence…

Le rapport de la FIDH précité indique que depuis l’arrivée d’Uribe au pouvoir, « el procedimiento que fue previsto para lograr la supuesta reincorporación a la vida civil de sus integrantes, requería de un andamiaje jurídico que por un lado diese la impresión de sujetarse en apariencia a los estándares internacionales en materia de verdad, justicia y reparación y por el otro previese medidas tendientes a su negación, manteniendo incólume el poder político, militar y económico del paramilitarismo, conduciendo en definitiva a sustraer a los miembros y cabecillas de estas organizaciones criminales de su responsabilidad penal internacional ».

Sur le terrain, la situation ne s’améliore pas. De nombreux groupes continuent d’agir, tels que les Aguila Negra, los traquetos, Organización Nueva Generación, Autodefensas Unidas de Antioquia, Centauros, Grupo Cordillera, Bloque Central Cauca… La position officielle du Gouvernement colombien selon laquelle puisque s’est effectuée la totalité des démobilisations collectives, le phénomène du paramilitarisme est terminé, ne correspond pas à la réalité du conflit que continu d’affronter le pays. Le 9° rapport de la Mission d’Appui  au processus de Paix de l’OEA en Colombie affirmait que « las operaciones de estos grupos continúan afectando gravemente a la población civil, principalmente a los grupos vulnerables como mujeres, niños, afrodescendientes e indígenas ». Tout récemment, le 11° rapport soutenait que « la confrontación armada con las guerrillas se mantiene activa, se registra aún la presencia de reductos no desmovilizados y estructuras emergentes luego de la desmovilización de las autodefensas, así como de facciones armadas al servicio del narcotráfico […] Lo anterior muestra una importante capacidad de resistencia y renovación ». 

 La plainte déposée par le président colombien contre le Président de la Cour Suprême de Justice pour injure et calomnie, suite à la citation à comparaître de l'ex sénateur Mario Uribe - cousin du président - pour ses possibles liens avec les groupes paramilitaires, est une des entraves de la politique à la justice. Les liens politiques-paramilitaires sont désormais bien connus. Selon le rapport précité de la FIDH, « 75% de los funcionarios públicos que actualmente son investigados por tener vínculos con el paramilitarismo se caracterizan por pertenecer a movimientos o partidos políticos oficialistas, y otro gran porcentaje son personas reconocidas como personal de entera confianza del actual Presidente de la República Dr. Álvaro Uribe Vélez, a quién se le cuestiona ampliamente por sus presuntas relaciones con estos grupos al margen de la ley ».    

Par les récentes extraditions aux Etats-Unis des 15 paramilitaires - parmi lesquels les principaux chefs Carlos Mario Jiménez alias « Macaco », Salvatore Mancuso, Diego Fernando Murillo alias « Don Berna » et Rogrido Tovar alias « Jorge 40 » -, pour qu’ils soient jugés pour trafic de stupéfiants, le Gouvernement colombien s’assure de leur impunité en Colombie, où ils risquent de ne jamais être jugés pour les crimes contre l’humanité qui leur sont imputés. Ces extraditions sont une preuve de plus du manque de volonté politique pour juger ces responsables ; elles limitent les enquêtes menées par la Cour Suprême de Justice contre des parlementaires pour leurs relations avec les paramilitaires, de même que les enquêtes sur les implications de militaires dans des massacres : « Don Berna » avait révélé la participation de militaires dans le massacre de la communauté de paix de San José de Apartado (mesures provisoires ordonnées par la Cour interaméricaine des droits de l’homme). 

La Colombie est signataire du Statut de Rome depuis le 10 décembre 1998, elle l'a incorporé dans sa législation interne le 16 mai 2002 après réforme de sa Constitution approuvée par le Congrès le 16 mai 2002, et l’a ratifié le 5 août 2002. Le gouvernement colombien a présenté une déclaration devant le Secrétariat Général des Nations Unies dans laquelle il invoque la réserve consacrée par l'article 124 du Statut de Rome qui stipule qu’un « État […] peut déclarer que, pour une période de sept ans à partir de l'entrée en vigueur du Statut à son égard, il n'accepte pas la compétence de la Cour en ce qui concerne [les crimes de guerre] ». A noter, en relation à la « libération » d’Ingrid Bétancourt, que « l'emblème de la croix rouge sur fond blanc et les mots «croix rouge» ou «croix de Genève» ne pourront, à l'exception des cas visés dans les alinéas suivants du présent article, être employés, soit en temps de paix, soit en temps de guerre, que pour désigner ou protéger les formations et les établissements sanitaires, le personnel et le matériel protégés par la présente Convention et par les autres Conventions internationales réglant semblable matière » ; « constituent une perfidie les actes faisant appel, avec l'intention de la tromper, à la bonne foi d'un adversaire pour lui faire croire qu'il a le droit de recevoir ou l'obligation d'accorder la protection prévue par les règles du droit international applicable dans les conflits armés »…

La CPI est une « institution permanente […] complémentaire des juridictions pénales nationales », « qui peut exercer sa compétence à l’égard des personnes pour les crimes les plus graves ayant une portée internationale [ceux-ci étant] a) Le crime de génocide ; b) Les crimes contre l’humanité ; c) Les crimes de guerre ; d) Le crime d’agression » (articles 1 et 5). En vertu de l’article 17.2 du Statut, le manque de volonté d’un Etat dans les poursuites est examiné par la Cour par « l’une ou plusieurs des circonstances suivantes : a) La procédure a été ou est engagée ou la décision de l’État a été prise dans le dessein de soustraire la personne concernée à sa responsabilité pénale pour les crimes relevant de la compétence de la Cour […] ; b) La procédure a subi un retard injustifié qui, dans les circonstances, est incompatible avec l’intention de traduire en justice la personne concernée ; c) La procédure n’a pas été ou n’est pas menée de manière indépendante ou impartiale mais d’une manière qui, dans les circonstances, est incompatible avec l’intention de traduire en justice la personne concernée ».

Le Bureau du Procureur de la Cour pénale internationale analyse la situation en Colombie, ayant reçu de nombreuses communications dans lesquelles est dénoncée l'impunité totale pour des crimes de guerre et contre l'humanité commis dans le cadre du conflit colombien. Les récentes extraditions ont été l’origine de la lettre envoyée en juin dernier par le Procureur de la CPI à l’ambassadeur colombien à la Haye (voir ci-dessous). Luis Moreno-Ocampo était en visite officielle à Bogotá entre le 25 et le 27 août. Il a pu participer à la séance inaugurale du séminaire « Réflexions sur les enquêtes judiciaires en Colombie au regard des normes internationales », destiné aux procureurs et aux juges, et rencontrer des hauts fonctionnaires du Gouvernement, du Parquet général et de la Cour suprême de justice, ainsi que des représentants de la société civile colombienne. Selon un communiqué de la CPI, le Procureur cherchait à se renseigner sur les « enquêtes et les procédures visant des militaires et des politiciens, y compris des membres du Congrès qui auraient joué un rôle dans les crimes commis par les paramilitaires et les milices ».

Evolutions concernant l’indépendance du Kosovo

Aude Vasseur-Rivollet

En ce qui concerne la restructuration de la MINUK, le nouveau Représentant spécial de Secrétaire général (RSSG), M. Zannier, a exposé la situation sur le terrain au Conseil de Sécurité le 25 juillet 2008 (voir le PV de la réunion). Il a affirmé qu’il n’était plus en mesure d’exercer les pouvoirs que lui attribue la Résolution 1244 suite à l’entrée en vigueur de la Constitution le 15 juin (voir Sentinelle n° 153). En effet, le Président kosovare promulgue désormais les lois sans faire référence au pouvoir législatif du RSSG et ce dernier ne dispose pas des moyens d’exercer ses pouvoirs exécutifs dans la mesure où la population considère que l’exercice de ce pouvoir revient désormais aux autorités locales en vertu de la Constitution. En outre, la fin de l’aide financière européenne dans le domaine économique empêche la MINUK de poursuivre ses activités dans ce domaine. Le RSSG a donc proposé un plan de reconfiguration de la MINUK, bien que la Russie et la Serbie continuent d’affirmer que toute évolution du mandat de la MINUK doit être approuvée par la Serbie et doit faire l’objet d’une décision du Conseil de Sécurité.

En ce qui concerne la reconnaissance de l’indépendance du Kosovo, la Serbie a demandé l’inscription à l’ordre du jour de l’Assemblée générale d’un point visant à demander un avis consultatif à la Cour internationale de Justice sur la conformité de la déclaration unilatérale d’indépendance du Kosovo avec le droit international. Elle a affirmé qu’elle souhaitait déplacer le débat du plan politique au plan juridique. Bien que les avis consultatifs de la CIJ ne soient pas obligatoires, le Ministre des affaires étrangères serbe a indiqué « qu’il serait immoral de ne pas le respecter » (voir le communiqué du 15 août 2008). Rappelons que les autorités serbes ont réagi de façon très négative à la décision de la Russie de reconnaître l’indépendance de l’Abkhazie et de l’Ossétie du Sud (voir Sentinelle n° 157), expliquant qu’elles étaient attachées au respect du droit international et de la souveraineté et de l’intégrité territoriale des Etats reconnus par la communauté internationale (voir la dépêche du 26 août 2008).

Projet de loi autorisant la ratification de l’accord entre la république française et le royaume d’Espagne relatif au bureau à contrôles nationaux juxtaposés de Biriatou

Anne- Laure PROVENCE

Axe majeur de communication entre le Pays basque espagnol et français, l'autoroute A63 relie la frontière espagnole au niveau de Biriatou, dans les Pyrénées-Atlantiques, à l'agglomération bordelaise. La gare de péage de Biriatou est source de nombreux accidents de poids lourds. Afin de remédier à cette situation, la république française et le royaume d’Espagne  ont signé le 13 novembre 2006 à Madrid un accord permettant le déplacement du péage de Biriatou. Ce déplacement vise un double objectif : améliorer la circulation entre la France et l’Espagne au Pays Basque, d’une part ; et renforcer la sécurité du trafic sur cette portion d’autoroute, d’autre part.

Le projet de loi autorisant la ratification de l’accord relatif au bureau à contrôles nationaux juxtaposés (BCNJ) de Biriatou, présenté à l’Assemblée Nationale au mois de Juin 2008, a pour objet de restructurer et déplacer le BCNJ de Biriatou situé en territoire français, afin d’améliorer la circulation transfrontalière et la sécurité du trafic sur l’autoroute A 63.  L’utilisation des BCNJ, en tant que structure juridique permet une coordination régulière de l’action des Etats dans la lutte contre la fraude ainsi qu’une mobilisation rapide de leurs moyens pour faire face à des situations de crise particulières. Le BCNJ s’inscrit dans une dynamique de coopération renforcée afin de permettre une coopération et une coordination efficace en matière de coopération policière et douanières.

 D’après l’accord, le péage devrait occuper la place des actuels bâtiments du BCNJ, et ce dernier sera reconstruit toujours en territoire français, mais plus près de la frontière géographique espagnole, constituée par la rivière Bidassoa.  Cet accord porte sur un arrangement administratif entre la direction générale des douanes et des droits indirects de la république française et la direction générale des douanes du Royaume d’Espagne, pour la restructuration dudit bureau. La solution retenue qui consiste à construire la nouvelle barrière vers l’Espagne, nécessite de déterminer une nouvelle répartition des zones de contrôles des douanes et de la police française et espagnole sur le site.

L’accord, en vertu de son premier article, a pour objet de maintenir les capacités et les moyens de contrôles exercés tant par les autorités douanières que policières de la république française et du Royaume d’Espagne, sur le site du BCNJ de Biriatou consécutivement à la restructuration de ce site. Ces capacités et moyens permettent aussi bien la gestion de la frontière en période normale, que la gestion des situations de rétablissement des contrôles aux frontières intérieures en application des articles 23 et suivants du règlement n° 562/2006 du Parlement européen et du Conseil du 15 mars 2006 ("code frontière Schengen") en cas de risque de trouble à l’ordre public ou de crise sanitaire.

S’agissant des contrôles douaniers, la localisation du péage permet d’organiser de manière intermittente et aléatoire les contrôles notamment des poids lourds (saisies de contrefaçons et de stupéfiants).  La nouvelle zone de contrôle ainsi que les modalités de délimitation de cette dernière sont définies à l’article 2. Il emporte modification de l’article 1^er de la convention entre la France et l’Espagne relative au BCNJ du 7 juillet 1965.

L’article 3 porte sur le déplacement de la ligne de délimitation entre les secteurs de compétence, où les agents de chacune des Parties exercent les contrôles, de 125 mètres de son emplacement actuel vers le territoire espagnol, modifiant l’article 2 de l’échange de notes diplomatiques du 18 juin 1976. Durant la période des travaux, l’article 4 laisse aux administrations intéressées le soin de définir les modalités de modification de la ligne de délimitation. Le reste des dispositions de la convention de 1965 et de l’échange de notes diplomatiques précités n’est pas modifié, comme le précise l’article 5.

Il est prévu une application de l’accord (article 6) à titre provisoire à compter de la date de sa signature en raison de l’urgence à déplacer le BCNJ et le péage de Biriatou afin de limiter le caractère accidentogène la localisation actuelle. La durée de validité de l’accord est fixée à cinq ans, renouvelable tacitement.

Affaire Brésil – mesures visant l’importation de pneumatiques rechapés

(Arbitrage au titre de l’article 21 : 3 c) du mémorandum d’accord)

Guillaume ARÉOU

Le différend relatif aux pneumatiques rechapés a opposé les Communautés européennes au Brésil. Il concernait l’imposition par le Brésil de mesures ayant un effet préjudiciable sur les exportations de pneus rechapés des Communautés européennes à destination du marché brésilien. La procédure devant l’Organe de règlement des différends de l’OMC s’est conclue par l’adoption du rapport de l’Organe d’appel en décembre 2007. Le mécanisme prévu à l’article 21 : 3 c) du mémorandum d’accord sur le règlement des différends fait appel à un arbitre qui a pour mandat de fixer le délai raisonnable nécessaire pour rendre effective les recommandations et décisions adoptées par l’Organe de règlement des différends.

Le texte même de l’article 21 : 3 c) précise que ce délai ne devrait pas excéder 15 mois sauf si les circonstances l’exigent. Ce délai court à compter de la publication des rapports par l’ORD. Ce mécanisme d’arbitrage concerne donc a priori le moment de la mise en œuvre et non la manière dont l’État membre entend se mettre en conformité avec les décisions de l’ORD. Or, de l’avis de l’arbitre, et à l’appui des jurisprudences antérieures, ces deux questions sont intrinsèquement liées. Les délais varient en effet selon les moyens mis en œuvre par l’État membre (Voir en ce sens les jurisprudences États-Unis – Lois de 1916  (WT/DS136/11 & WT/DS/162/14) et Japon – DRAM (Corée) (WT/DS336/16)). L’État qui demande la fixation de délai dispose d’une certaine marge de manœuvre (Voir l’affaire Communautés européennes – Hormones (WT/DS48/13)) pour choisir le moyen par lequel il se mettra en conformité. Il ne peut cependant pas choisir n’importe quelle méthode (Voir l’affaire Communautés européennes – subventions à l’exportation de sucre (WT/DS/265/33 ; WT/DS266/33 ; WT/DS283/14)). Il lui incombe en effet de prouver que le délai proposé – et donc le moyen de mise en œuvre – constitue le délai le plus court possible.

M. Yasuhei Taniguchi devait donc examiner les différentes mesures envisagées par le Brésil pour se mettre en conformité avec la réglementation de l’OMC. Le premier point traité par l’arbitre concerna les importations de pneus usagés en vertu d’injonctions judiciaires. Selon l’Organe d’appel, l’interdiction d’importer était appliquée de manière à constituer une discrimination arbitraire ou injustifiable au sens de l’article XX du GATT de 1994. Pour remédier à cette situation, le Brésil propose l’arrêt des importations de pneus en vertu de telles décisions. Pour parvenir à cet objectif, il a choisi la voie judiciaire. Une décision de la Cour Suprême fédéral doit confirmer la constitutionnalité de l’interdiction d’importer des pneus usagés. Selon le Brésil, le délai de cette procédure est évalué à 21 mois. L’arbitre n’a pas porté de jugement sur le moyen choisi pour la mise en conformité. En revanche, dans son étude sur la durée d’une telle procédure, il constata que les délais variaient d’une affaire à l’autre. Il fit ainsi remarquer aux autorités brésiliennes que les arbitres de l’OMC étaient en principe réticents à ce que les parties calculent des « délais moyens » qui s’avèrent toujours plus longs. De plus, il nota que la procédure prévue par le Brésil pouvait faire l’objet d’une action prioritaire. Il a donc jugé que le délai fixé était trop long.

Le deuxième point examiné par l’arbitre concernait le régime d’importation applicable aux pneumatiques rechapés en provenance du Mercosur. L’Organe d’appel avait constaté que l’exemption concernant le Mercosur faisait que l’interdiction d’importer était appliquée de manière à constituer une discrimination arbitraire ou injustifiable au sens du texte introductif de l’article XX du GATT de 1994. Pour se mettre en conformité avec la réglementation de l’OMC, le Brésil envisageait d’ouvrir des négociations avec ses partenaires. L’arbitre conclut que ce moyen entrait dans le cadre des actions admissibles. Il remarqua cependant qu’il s’agissait d’un processus externe au Brésil. Dans l’affaire Communautés européennes – morceaux de poulet (WT/DS269/13 ; WT/DS286/15), il avait été affirmé que les moyens internes devaient être, dans la mesure du possible, privilégiés.

L’arbitre étudia enfin les moyens proposés par le Brésil pour modifier la législation de l’État du Rio Grande do Sul. Les autorités brésiliennes ont encore une fois privilégié la voie judiciaire pour abroger les lois visées par le rapport de l’Organe d’appel. Comme le moyen prévu par le Brésil était identique à la première question, l’arbitre adopta le même raisonnement.

Il conclut donc qu’un délai de 12 mois constituait le délai raisonnable dans cette affaire. Ce dernier prend donc fin le 17 décembre 2008.

Troisième Forum de Haut niveau sur l’efficacité de l’aide, Accra, Ghana (1^er- 4 septembre 2008)

Céline Bada

Du 1^er au 4 septembre 2008, le Forum de Haut-Niveau sur l’efficacité de l’aide  a réuni la « communauté du développement international » à Accra (Ghana). Il s’agissait pour les bailleurs de fonds multilatéraux et bilatéraux, les pays bénéficiaires de l’aide et les organisations non gouvernementales, de réfléchir aux conditions d’une gestion plus efficace de l’aide internationale.

Cette entreprise s’inscrit dans le processus engagé par le Sommet du Millénaire dont deux objectifs (n° 1 et 8) sont de réduire la pauvreté et la faim d’ici à 2015, et de mettre en place un partenariat mondial pour le développement. De façon générale, le Sommet du Millénaire appelait à la définition d’un modèle de développement propice à la réalisation des objectifs du Millénaire. Dans ce cadre, la Banque mondiale, le FMI et l’OCDE exercent une influence décisive. L’organisation du Forum d’Accra en est une manifestation.

En 2002, la première conférence internationale sur le financement du développement avait entrepris de réunir les principaux acteurs internationaux du développement. La Conférence de Monterrey (Mexique, 18 au 22 mars 2002) a pu ainsi associer à la réflexion sur le financement du développement les d’Etats et de gouvernement, les bailleurs de fonds multilatéraux ainsi que des représentants de la société civile. Le Consensus de Monterrey issu de cette réflexion commune exprimait la préoccupation des participants quant au phénomène de récession économique dont la Banque mondiale soulignait les effets sur les efforts fournis pas les pays en développement en matière de lutte contre la pauvreté. En effet, le rapport Global Development Finance 2002: Financing the Poorest Countries préconisait que les pays en développement soient encadrés dans leur intégration à l’économie mondiale à travers le processus d’aide au développement. Il semble que les responsables gouvernementaux réunis à Monterrey aient pris acte des conclusions de ce rapport publié le 13 mars 2002 –une semaine avant l’ouverture de la Conférence– : « Afin que le XXIe siècle soit le siècle du développement pour tous, notre première démarche consistera à mobiliser et utiliser plus efficacement les ressources financières et à réunir les conditions économiques nationales et internationales requises pour atteindre les objectifs de développement de la communauté internationale, notamment ceux énoncés dans la Déclaration du Millénaire, pour éliminer la pauvreté, améliorer la situation sociale et élever le niveau de vie, et protéger l’environnement. La réalisation des objectifs de développement de la communauté internationale, notamment ceux énoncés dans la Déclaration du Millénaire, appelle un nouveau partenariat entre les pays développés et les pays en développement. Nous nous engageons à appliquer des politiques rationnelles, à instaurer une bonne gouvernance à tous les niveaux et à assurer la primauté du droit. Nous nous engageons également à mobiliser les ressources nationales, à attirer les flux internationaux, à promouvoir le commerce international en tant que moteur du développement, à intensifier la coopération financière et technique internationale pour le développement, le financement viable de la dette et l’allègement de la dette extérieure et à renforcer la cohérence des systèmes monétaires, financiers et commerciaux internationaux ».

Au-delà de la question particulière du financement, ces engagements définissent un cadre normatif spécifique pour la promotion du développement, l’idée principale étant que la réalisation du développement résulte de la conception et de la mise en œuvre de « bonnes politiques » (« Good policies »), ainsi que du respect de la bonne gouvernance. On retrouve des thèmes prégnants dans le discours sur le développement et la lutte contre la pauvreté des institutions de Bretton Woods et du Comité d’Aide au développement (CAD) de l’Organisation de Coopération et de Développement Economiques (cf. Déclaration de la réunion à haut niveau 1995 du Comité d’Aide au Développement, Vers un partenariat pour le développement dans le nouveau contexte mondial). En effet, en raison de leurs mandats respectifs, ces trois instances institutionnelles ont contribué à concrétiser les exhortations formulées lors du Sommet du Millénaire à l’intention des pays industrialisés afin qu’ils augmentent leur aide au développement en faveur des pays faisant preuve d’un « effort sincère pour appliquer leurs ressources à la réduction de la pauvreté ». Ces institutions sont donc des agents essentiels pour la mise en œuvre des engagements pris lors du Consensus de Monterrey, puisqu’elles participent d’abord à établir les contours d’un cadre de développement organisant les rapports entre les donateurs et les pays bénéficiaires de l’aide afin de maximiser les effets de l’assistance octroyée. Grâce à l’influence exercée sur les pays en développement, ce sont ensuite des agents de promotion de ce nouveau modèle de développement.

Ainsi, ces institutions ont conçu des dispositifs d’assistance qui bien que spécifiques à chacune –le Cadre de développement intégré de la Banque mondiale, les Stratégies de Réduction de la Pauvreté du FMI et du Partenariat pour le développement défini par l’OCDE– reposent sur une approche commune du développement. Celle-ci s’articule autour de cinq principes conditionnant l’attribution de l’aide: celle-ci doit viser à financer des stratégies « globales » de développement ou de réduction de la pauvreté, prenant en compte les différentes dimensions de ces questions. Dans cette logique, bien qu’assorties d’objectifs particuliers, ces stratégies s’inscrivent dans une perspective à long terme de développement ou de réduction de la pauvreté. « L’appropriation » par l’Etat emprunteur du programme financé constitue un autre élément fondamental de cette démarche; la société civile est donc partie prenante du processus d’élaboration de la stratégie aux côtés des autorités gouvernementales. Pour la mise en œuvre de ces stratégies, les IFI et le Comité d’Aide au Développement (CAD) promeuvent d’ailleurs un « partenariat » plus large intégrant les différents acteurs de la vie économique et du développement intervenant aux échelles nationales et internationales (bailleurs de fond, représentants du secteur privé). Enfin, ces stratégies sont évaluées à l’aune des résultats produits sur les populations, puisqu’elles doivent se traduire par une amélioration des conditions de vie.

La promotion de ces principes, assurée dans le cadre des mandats respectifs de la Banque mondiale, du FMI et de l’OCDE, est renforcée par les travaux du Groupe de travail sur l’efficacité de l’aide, organisme créé par le CAD de l’OCDE auquel participent les IFI. Sous l’égide de ce Groupe de travail trois Fora de Haut-Niveau sur l’efficacité de l’aide ont été organisés, afin de rallier, de manière progressive, les bailleurs et les bénéficiaires de l’aide à des règles communes en matière d’octroi et de gestion de l’aide au développement.

Le premier Forum réuni à Rome du 24 au 25 février 2003 portait sur l’harmonisation des conditionnalités imposées par les pays donateurs. Dans cet objectif, les « responsables des institutions multilatérales et bilatérales de développement, représentants du Fonds monétaire international (FMI), des autres institutions financières multilatérales, et des pays partenaires » ont souscrits à  neuf engagements définis par la Déclaration de Rome du 25 février 2003. Les aspects principaux du programme établi par cet engagement international étaient :

§                 D’adapter l’aide des donateurs aux besoins exprimés par les pays bénéficiaires dans le cadre de dispositifs tels que les stratégies de réduction de la pauvreté.

§                 Rationaliser les pratiques et procédures des bailleurs de fonds en matière d’aide.

§                 Parallèlement, « examiner et identifier les voies et moyens d’adapter les politiques, les procédures et les pratiques » des institutions des pays bénéficiaires en vue de faciliter l’harmonisation.

§                 « Mettre en application de façon progressive […], les principes ou critères de bonnes pratiques inhérents à la mise en place et à la gestion de l’aide au développement, en tenant compte des contextes spécifiques des pays ».

Le Forum de Haut-Niveau de Paris (28 février au 2 mars 2005), clôt par l’adoption d’un nouvel accord international est venu consolider les principes posés par la Déclaration de Rome. La Déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide consacre en effet cinq principes qui reprennent les orientations arrêtées à Rome mais sont assortis d’une obligation de rendre compte ainsi que d’objectifs et de délais de réalisation:

§                 L’appropriation des politiques de développement par les pays bénéficiaires de l’aide.

§                 L’alignement de l’aide sur les stratégies définies par ces Etats.

§                 L’harmonisation des politiques et procédures des bailleurs de fonds et des pays bénéficiaires en matière d’aide au développement.

§                 La gestion des ressources allouées en vue de réaliser les résultats définis par les stratégies de développement.

§                 La responsabilité mutuelle des pays bénéficiaires et des bailleurs de fonds

L’objet du Forum d’Accra est de renforcer le dispositif mis en place par la Déclaration de Paris en élargissant le cadre des intervenants aux organisations de la société civile. Un reproche récurrent à l’encontre des fora de Rome et de Paris avait été d’avoir écarté des débats les organisations non gouvernementales, agents comptant pourtant parmi les acteurs principaux du développement. Celles-ci ont été associées aux travaux préparatoires du Forum d’Accra à travers la création en mai 2003 par le CAD de l’OCDE du Groupe consultatif sur l’efficacité de l’aide (GCEASC). Ce groupe se compose d’Etats ainsi que d’ONG du Sud et du Nord (le Rwanda, la Zambie et le Ghana, le Canada, la France, la Norvège ; Conseil canadien pour la coopération internationale, Action Aid Internationale, Réseau européen sur la dette et le développement, Afrodad, Third World Network, Reality of Aid). Sa mission consiste à porter la voix de la société civile à partir de consultations effectuées au niveau international auprès d’ONG de développement (Pour plus d’informations, nous renvoyons au Rapport final du Forum international sur les organisations de la société civile et l’efficacité de l’aide, Ottawa, Canada, 3 au 6 février 2008).

Est-ce à dire qu’au travers de cette démarche, les préoccupations humaines intègreront les facteurs de l’équation complexe que constituent les programmes de développement ?  Aux vues du programme qui devrait être adopté à l’issue du Forum d’Accra, l’influence exercée par la les travaux du Groupe consultatif sur l’efficacité de l’aide doit être relativisée. Il apparaît déjà que la prise en compte des préoccupations de la société civile reste assez formelle et conditionnée par les contours du partenariat déterminé par les Déclarations de Rome et de Paris. La société civile est ainsi essentiellement appelée à intervenir dans le cadre du processus d’appropriation. Il semble donc que l’objectif principal de ce forum (« construire un partenariat pour le développement plus efficace et inclusif ») vise davantage à confirmer, étendre et légitimer les prescriptions des IFI et de l’OCDE.

Institutions de Bretton Woods

§                 Banque mondiale, La Banque mondiale prévoit une reprise mondiale de l'économie et fait appel aux pays riches d'augmenter l'aide au développement, Communiqué de presse n° 2002/225/S, 13 mars 2002.

§                 Bisping Jenny, « Le FMI appuie les décisions d’Accra sur la prévisibilité de l’aide », Bulletin du FMI, 28 août 2008.

Ocde

§                 3rd High Level Forum on Aid Effectiveness, 2-4 September 2008.

Nations-Unies

- Conseil économique et social des Nations-Unies

§                 A la veille d’Accra et de Doha, l’Ecosoc lance le débat sur l’aide au développement, son accroissement, son efficacité et sa pertinence pour les stratégies socioéconomiques, ECOSOC/6350, 1^er juillet 2008.

- Chronique édition en ligne

Thomas Anisya S., Améliorer l’efficacité de l’aide : deux études proposent des solutions, in Volume XLII, Numéro 4, 2005.

- Afrique relance

Fleshman Michael, Il faut améliorer l’aide consentie, volume 17 #4, janvier 2004, p.18.

Travaux de la société civile sur l’efficacité de l’aide

- Ocde

§                 Site créé par le Groupe consultatif sur la société civile et l’efficacité de l’aide, www.betteraid.org

Travaux du Groupe consultatif sur la société civile et l’efficacité de l’aide :

§                 Comité directeur international qui coordonne le réseau de l'Initiative des organisations de la société civile parallèle au Forum de haut niveau du Ghana, De Paris 2005 à Accra 2008 : L’aide au développement va-t-elle devenir plus responsable et efficace? Une approche critique du plan d’action pour l’efficacité de l’aide, janvier 2008.

§                 De Paris 2005 à Accra 2008 : L’aide au développement va-t-elle devenir plus responsable et efficace? Une approche critique du plan d’action pour l’efficacité de l’aide. Sommaire et recommandation, mars 2008.

§                 Société civile et l'efficacité de l'aide - Synthèse des enseignements et recommandations, août 2008.

Europe

§                 Confédération européenne des ONG d’urgence et de développement, (CONCORD), Contribution to the « EU Aid effectiveness roadmap to Accra and beyond »- Civil Society Organizations and the principles of the Paris Declaration, janvier 2008.

§                 CONCORD Aid Watch, Delivering better aid : an opportunity for European Union leadership in the fight against global poverty, janvier 2008.

§                 Réseau européen sur la dette et le développement (Eurodad), Rapport de la société civile, Changer la donne : l’aide et la responsabilité dans le cadre de la Déclaration de Paris, Avril 2008.

Afrique

§                 Fédération des Collectifs d’ONG du Mali (FECONG), Déclaration de Paris, encore de l’ingrédient pour assaisonner une foire de chats marchands au Mali ?, Avril 2008.

Amérique

§                Association Québécoise des Organismes de Coopération Internationale (AQOCI)

§                 Association Québécoise des Organismes de Coopération Internationale, La contribution du Canada à un monde meilleur : la solidarité entre les peuples, le développement et sa viabilité, la justice et la paix,  1^er mai 2003.

§                 Association Québécoise des Organismes de Coopération Internationale, Quel partenariat pour l’efficacité de l’aide au développement, 1^er novembre 2007.

§                 Association Québécoise des Organismes de Coopération Internationale, L’impact de la Déclaration de Paris et son approche d’efficacité de l’aide sur l’avenir de l’Education publique au développement au Canada, Rapport préparé par Rajotte Stéphanie, Hiver 2007.

§                Association Québécoise des Organismes de Coopération Internationale, Les ONG et le cadre international de l’efficacité de l’aide, janvier 2008.

§                Association Québécoise des Organismes de Coopération Internationale, Pour une aide au service des processus nationaux de développement et de démocratisation, 29 août 2008 : Document de position des plateformes nationales d’ONG pour un  nouvel agenda de l'APD élaboré et présenté au Forum parallèle et au Forum de haut niveau (Ghana, sept. 2008) par 33 plateformes d'ONG au niveau international.

OMI : Les Iles Cook accèdent au statut d’Etat membre.

Edith PINCOVAI

Après un processus d’adhésion de neuf années, les Iles Cook sont officiellement le 168^ème Etat membre de l’Organisation Maritime Internationale. La convention portant création de l’OMI est entrée en vigueur en 1958. Après 60 ans d’existence elle rassemble aujourd’hui 168 Etats membres et 3 membres associés (Hong Kong, Macao, îles Féroé). Avant l’adhésion de cet archipel du pacifique les dernières  accessions au statut de membre dataient de 2006 (Monténégro) et 2005 (Zimbabwe et Timor Leste).

Les Iles Cook ne sont pas un Etat membre des nations unies, en conséquence et conformément aux articles 7, 8 et 57 de la convention constitutive de l’OMI, leur demande d’admission est soumise à l’agrément des deux tiers des Etats membres (soit 112 Etats). La dernière lettre d’acceptation fut reçue le 15 juillet, et les conditions d’admission ainsi remplies, les iles Cook ont notifié au secrétaire général des nations unies leur acceptation de la Convention constitutive le 18 juillet. Rappelons qu’avant l’obtention de ce statut de membre, les îles Cook avaient déjà une délégation au sein du Marine Environment Protection Committee (MEPC).

Les Iles Cook sont déjà parties à 18 conventions et protocoles de l’OMI, ils ont d’ailleurs adhéré à la Convention dite Bunkers (sur la responsabilité civile pour les dommages dus à la pollution par les hydrocarbures de soute)  le 21 août dernier. Ce nouveau statut d’état membre présente l’avantage de permettre aux îles Cook, selon un membre du secrétariat du PREP (Pacific Regional Environment Programme ) “ to apply for IMO funding for training and capacity building, as well as other enabling mechanisms such as institutional, legislative and technical strengthening”.(Voir)

L’adhésion des iles Cook à l’OMI est la 10^ème provenant d’un Etat archipel du pacifique (Fiji, Kiribati, îles Marshall, Papouasie-Nouvelle-Guinée, Samoa, îles Salomon, Tonga, Tuvalu, Vanuatu). D’autres archipels de la région ont également commencé à se poser la question de leur adhésion à l’OMI (Etats fédérés de Micronésie, Nauru, Palau et Niue). L’exemple de cette dernière adhésion pourrait être pour ces derniers un encouragement à franchir le pas. Il faut toutefois relever la longueur de la procédure puisque neuf ans ont été nécessaires pour rassembler les 112 accords.